II SA/Bd 221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), oraz 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), orzekł o skreśleniu instruktora – M. L. z ewidencji instruktorów prowadzonej przez Starostę [...], do której został wpisany w dniu [...] r. pod Nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przeprowadzona kontrola w Ośrodku Szkolenia Kierowców M. L. w S., w którym jako instruktor nauki jazdy jest zatrudniony M. L. wykazała wielokrotne naruszenie przez niego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834) w okresie działalności Ośrodka od 25 stycznia 2006 r. do 25 czerwca 2007 r. W związku powyższym, Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia M. L. z ewidencji instruktorów. Zdaniem orzekającego organu zebrany w trakcie kontroli materiał dowodowy oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazały, że instruktor M. L. rozpoczynał zajęcia praktyczne, obejmujące zajęcia prowadzone w ruchu drogowym i na placu manewrowym przed prowadzeniem (ukończeniem) zajęć teoretycznych; kończył szkolenia bez przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego, zaniechał szkolenia w zakresie udzielenia pierwszej pomocy, a jedno szkolenie przeprowadził, nie posiadając do tego uprawnień. Ponadto podniesiono, że ingerował w przebieg egzaminu wewnętrznego poprzez dokonywanie wpisów odpowiedzi do formularza egzaminacyjnego uczestnika kursu, przerabiał przy pomocy korektora daty egzaminu teoretycznego w kartach prowadzonych zajęć na odpowiadające datom egzaminu teoretycznego widniejącym w kartach tego egzaminu, przerabiał przy pomocy korektora, daty rozpoczęcia szkolenia teoretycznego w kartach prowadzonych zajęć oraz przekraczał normy pracy instruktora. Zwrócono uwagę na ogólny brak wymaganej rzetelności i staranności przy wpisywaniu w kartach prowadzonych zajęć godzin, dat rozpoczęcia i zakończenia szkolenia w danym dniu. Stwierdzone uchybienia świadczą, zdaniem organu administracji, że prowadzone przez M. L. szkolenie nie zapewniło obiektywnego sprawdzenia kwalifikacji osób szkolonych i rodzi podejrzenia, że nie zapewniło właściwego przygotowania osób ubiegających się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. podniósł, że wszystkie zarzuty skierowane pod jego adresem ze strony osób kontrolujących są dla niego niezmiernie krzywdzące i nie mają żadnego wpływu na jakość procesu kształcenia i uzyskiwania uprawnień przez osoby szkolone. Odwołujący podniósł, że wykonuje zawód instruktora od ponad 30 - tu lat jako nauczyciel i instruktor, a pomyłki, które mu się przytrafiły wielokrotnie starał się wyjaśnić, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "w toku postępowania nie odniósł się do w/w uchybienia". Oświadczył, że w rzeczywistości wyjaśnienia składał ustnie po zakończonej kontroli, a następnie zostały one spisane w piśmie kierownika Ośrodka skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...]. Odwołujący wniósł także o możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień w tej sprawie, zapewniając, że nie jestem fałszerzem dokumentów, jak wielokrotnie zarzucano to w protokole kontroli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie będącej przedmiotem odwołania materiał dowodowy wskazuje, że instruktor M. L. w sposób rażący naruszył obowiązujący Program nauczania stanowiący Załącznik Nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. W rozwinięciu tego zarzutu wskazano, że M. L. rozpoczynał zajęcia praktyczne przed przeprowadzeniem zajęć teoretycznych, czym naruszył przepis § 3 ust. 4 pkt 1 w/w Załącznika, a kończenie szkolenia bez przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego stanowiło naruszenie przepisu § 3 ust. 5. Podobnie też organ odniósł się do innych stwierdzonych uchybień: zaniechania szkolenia w zakresie udzielenia pierwszej pomocy (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a w/w Załącznika), ingerowania w przebieg egzaminu wewnętrznego przez dokonywanie wpisów odpowiedzi do formularza egzaminacyjnego uczestnika (§ 15 ust. 1 pkt 3 w związku z § 3 ust. 5 w/w Załącznika), przerabiania daty egzaminu teoretycznego w kartach prowadzonych zajęć (§ 3 ust. 5 i § 6 ust. 2 w/w Załącznika), a przerabiania daty rozpoczęcia szkolenia teoretycznego w kartach prowadzonych zajęć i przekraczania normy pracy instruktora - naruszył odpowiednio § 6 ust. 4, pkt 2 i § 7 oraz § 14 w/w Załącznika. Ostatecznie organ stwierdził, że wymienione naruszenia są jaskrawe i dotyczące niewątpliwie przepisów mających istotne i podstawowe znaczenie w dziedzinie, jaką jest szkolenie osób ubiegających się o wydanie uprawnień do kierowania pojazdami i obowiązek zrealizowania programu szkolenia przez osobę jaką jest instruktor. Ponadto podkreślono, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można podzielić podniesionego w odwołaniu ogólnego zarzutu, że wszystkie ustalenia kontrolujących są krzywdzące, bowiem są one poparte konkretnymi dowodami i odniesione do konkretnych przepisów prawa, a strona nie wskazuje żadnego konkretnego uchybienia organu pierwszej instancji, które mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jakie zostało podjęte w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. L. zarzucił decyzjom obu orzekających w sprawie organów naruszenie prawa materialnego, jak również prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i wniósł o ich uchylenie. Jego zdaniem naruszono zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ponieważ nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał, że sprawie zostały złożone obszerne wyjaśnienia zarówno przez niego ustnie, a następnie również przez kierownika ośrodka w piśmie z dnia [...] r., jednak w żadnym zakresie organy orzekające nie ustosunkowały się do złożonych wyjaśnień strony postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawet się nie zapoznało ze stanowiskiem strony stwierdzając w decyzji, że M. L. nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału. Zwrócono również uwagę na użyte przez organy sformułowania: "uznano za nie przekonujące", "są niewiarygodne", "wyjaśnienia uznano za nieprzekonujące i wykrętne" itd. bez wskazania przyczyny dla których organy orzekające odmówiły wiarygodności lub uznały za wykrętne podnoszone przez stronę argumenty, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które powinno skutkować uchyleniem decyzji. Odnosząc się do zarzutów rzekomego podrabiania podpisów, skarżący stwierdził, że toczy się w tej sprawie postępowanie karne i do chwili prawomocnego zakończenia postępowania nie można tego faktu uznawać za udowodniony. Zdaniem skarżącego, sam fakt niezgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, w przypadku gdy ten drugi jest zgodny z przepisami, absolutnie nie może uprawniać do postawienia tezy, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a pomyłki w dokumentacji w żaden sposób nie wpłynęły na jakość szkolenia oraz na późniejsze prawidłowe stosowanie się kursantów do przepisów kodeksu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Z uwagi na przedmiot sprawy - skreślenie instruktora - M. L. z ewidencji instruktorów prowadzonej przez Starostę [...], przyjąć należy, że podstawą materialno – prawną jej rozstrzygnięcia jest norma prawna wynikająca z treści przepisu art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którą Starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazuje, opierając się na poglądach prezentowanych w piśmiennictwie prawniczym, że z rażącym naruszeniem przepisów mamy do czynienia wówczas, gdy jest ono jaskrawe i dotyczy przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. W zakresie spraw dotyczących szkolenia może np. chodzić o pobieżne omawianie tematów wchodzących w zakres szkolenia, nierealizowanie programu szkolenia, skracanie i to znacznie, godzin przeznaczonych na jazdę itp. (tak: Ryszard A. Stefański, Ustawa Prawo o ruchu drogowym Komentarz, Dom Wydawniczy ABC W-wa, 2003r, s. 678). Innymi więc słowy, zastosowanie instytucji skreślenia instruktora nauki jazdy ze stosownej ewidencji na podstawie omawianego przepisu wymaga ustalenia zaistnienia dwóch przesłanek jego zastosowania tj. naruszenia przepisów zasadniczych w dziedzinie szkolenia i to w stopniu rażącym. Tak postawione przez ustawodawcę warunki, których zaistnienie uprawnia do usunięcia konkretnego instruktora z ewidencji starosty, odczytywać należy jako poważne uchybienie popełnione w trakcie instruktorskiej pracy, które jednak z uwagi na daleko idące skutki dla takiej osoby, wymaga precyzyjnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i to przede wszystkim w drodze konfrontacji własnych ustaleń z wyjaśnieniami bezpośrednio zainteresowanej strony. Podstawową bowiem funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) – art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę organ administracji musi jednoznacznie wskazać, które fakty uznaje za udowodnione, a ponadto dokonując takiego wskazania nie może uchylić się od wyraźnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów uznał te fakty za udowodnione. Rola organu administracji nie może przy tym ograniczać się jedynie do powołania się na określony przepis prawa materialnego i stwierdzenie, że w sprawie zachodzą przesłanki w nim wymienione. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu zarzucić należy naruszenie art. 7 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż stan faktyczny sprawy wykazywał się określonym stopniem złożoności, a stanowiska stron występujących w sprawie nie były jednoznaczne. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały przede wszystkim na wynikach przeprowadzonego postępowania dowodowego, ograniczonego do wyników przeprowadzonej kontroli w Ośrodku Szkolenia Kierowców M. L. w S., w którym jako instruktor nauki jazdy jest zatrudniony M. L., a która to kontrola wykazała wielokrotne naruszenie przez niego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Zwrócić jednak należy uwagę, że reprezentujący Ośrodek Szkolenia Kierowców w S. - M. L., pismem z dnia [...] r. złożył obszerne wyjaśnienia do stwierdzonych, poszczególnych nieprawidłowości zawartych w protokole kontroli z dnia [...] r. Analiza tych dokumentów jednoznacznie wskazuje na występujące rozbieżności co do stwierdzonych faktów, wymagające pełnego wyjaśnienia. I tak: podniesiony zarzut prowadzenia zajęć praktycznych przed przeprowadzeniem zajęć teoretycznych, spotkał się z wyjaśnieniem braku możliwości zaistnienia takiej sytuacji a wpis daty wynikał ze zwykłej pomyłki pisarskiej; podobnie również zakwestionowano zarzut zakończenia szkolenia bez przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego – jak wynika bowiem z wyjaśnienia, egzamin wewnętrzny każdego szkolenia przeprowadza się w dniu zakończenia szkolenia, a wykazane 8 przypadków popełnionych pomyłek w dokumentacji dotyczącej okresu 2 lat szkoleń spowodowane było zbytnim przywiązaniem się do rutynowego działania, zważywszy przy tym, że dotyczyło tylko przypadków tzw. szkolenia dodatkowego. Podobny schemat występuje w orzekaniu co do pozostałych zarzutów, gdzie podstawę ustaleń faktycznych stanowią wyłącznie ustalenia wynikające z materiału dowodowego przedstawionego przez orzekający organ, natomiast wyjaśnienia, wnioski dowodowe i uwagi zgłoszone przez stronę każdorazowo uznawane są za nieprzekonywujące i wykrętne lub też niewiarygodne, jednak bez jednoczesnego wykazania przyczyn tej niewiarygodności lub mało przekonującej argumentacji. Podkreślić w tym miejscu należy dużą wagę prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Należy przy tym dodatkowo zważyć, że nawet okoliczność braku czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w żadnym razie nie zwalnia organu administracji od wnikliwego rozpatrzenia wszystkich aspektów rozpatrywanej sprawy – wręcz przeciwnie, właściwy organ ma obowiązek podejmowania czynności wyjaśniających z urzędu i w żadnym wypadku brak stanowiska strony co do przeprowadzonego dowodu nie może być interpretowany jako automatyczne uznanie ustaleń zeń wynikających. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Nadto, w ocenie Sądu dokonana ocena materiału dowodowego pozbawiona była cech obiektywizmu. Lakonicznie organ odniósł się do okoliczności podawanych przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w piśmie zawierającym wyjaśnienia do ustaleń protokołu kontroli, które jego zdaniem uzasadniają koncepcję braku przesłanek zastosowania instytucji skreślenia instruktora ze stosownej listy prowadzonej przez Starostę. Od początku postępowania wskazuje on bowiem na szereg okoliczności mających jego zdaniem znaczenie dla rozstrzygania o określonym ciężarze gatunkowym popełnionych przez niego uchybień. Naruszono tym samym wymagania określone przez art. 80 K.p.a., a które wprost obligują organ administracji publicznej do dokonania oceny dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 357). Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Starosty [...], które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących skreślenia instruktora z ewidencji prowadzonej przez Starostę, określonych w art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.