II SA/Bd 221/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi R. K., P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 1. Pismem z dnia 7 października 2024 r. R. i P. K. (dalej: "skarżący") zwrócili się do Prezydenta Miasta Torunia m.in. o uchylenie sporządzonego uproszczonego projektu urządzenia lasów (dalej: "upul") dla lasów niepaństwowych z 2006 r. w zakresie objęcia nim części działki nr [...] obr. [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "mpzp") była i nadal jest w całości przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Zdaniem skarżących ujęcie ww. działki – tj. obszaru, którego przeznaczenie w mpzp jest inne niż do produkcji leśnej - regulacjami upul stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje nieważność z mocy prawa zapisów upul w zakresie dotyczącym części działki nr [...] obr. [...]. Skarżący formułując przedmiotowy wniosek powołali się na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2024 r. poz. 572 ze zm. - dalej "k.p.a.") – art. 154, art. 155, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7 i § 2 k.p.a. 2. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta Torunia skierował do skarżących pismo z dnia 31 października 2024 r. znak: WŚiE.6164.35.2024.TK w którym poinformował, że nie ma podstaw do uchylenia upul dla lasów niepaństwowych z 2006 r. oraz że nie sposób stwierdzić by w niniejszym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa. Odniósł się również merytorycznie do zarzutów podniesionych przez skarżących. 3. Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. skarżący wnieśli "zażalenie na brak usunięcia deliktu prawnego w postaci sporządzenia upul na przedmiotowej działce, która nie była lasem w rozumieniu ustawy o lasach i miała w tym czasie przeznaczenie budowlane", wskazując przy tym na sygnaturę pisma Prezydenta Miasta Torunia z dnia 31 października 2024 r. W uzasadnieniu podnieśli, że w ww. piśmie organu, mającym charakter decyzji administracyjnej, ujęto nieprawdziwe stwierdzenia merytoryczne. Podnieśli jednocześnie argumenty na poparcie swojego stanowiska odnośnie nieprawidłowości w zakresie sporządzenia upul, którym objęto działkę nr [...] obr. [...] w Toruniu. 4. Po rozpoznaniu ww. środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie od pisma organu I instancji należało uznać za niedopuszczalne, ponieważ środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnej. Natomiast przedmiotowe pismo, nie jest decyzją, a informacją udzieloną przez organ, od której nie przysługuje odwołanie. Dalej SKO wyjaśniło, że pismo organu I instancji stanowiło odpowiedź na wezwanie skarżących do uchylenia upul, którego zatwierdzenie nie jest jednak dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego ustosunkowanie się do wezwania o uchylenie aktu niebędącego decyzją administracyjną nie mogło nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zatem pomimo iż pismo z dnia 31 października 2024 r. zawiera swojego rodzaju rozstrzygnięcie, jest podpisane przez organ, zawiera oznaczenie organu oraz jego adresata, to jednak jak wskazało SKO, jest to jedynie pisemna informacja, odpowiedź na postulat obywatela, nie zaś rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. 5. Pismem z dnia 11 marca 2025 r. skarżący zaskarżyli ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucając naruszenie: - naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na nieruchomości pod adresem ul [...] Toruń znajduje się las, podczas gdy w rzeczywistości ww. nieruchomość nie spełnia kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej, które jest niezbędne do zakwalifikowania danego gruntu jako spełniającego definicję lasu; - naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe wydanie przez Prezydenta Miasta Torunia decyzji administracyjnej z dnia 3 października 2007r. WŚiZ 6111/1/07 podczas gdy w przedmiotowej sprawie właściwym byłoby wydanie zarządzenia; - art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sporządzeniem i zatwierdzeniem upul, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu wskazali m.in. na ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że zatwierdzenie upul nie jest decyzją administracyjną, co WSA w Bydgoszczy potwierdził w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 952/18 w odniesieniu do upul zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta Torunia, który zatwierdzenia tego dokonał – jak wskazali – decyzją, a nie zarządzeniem. Tym samym, zdaniem skarżących wydanie decyzji zamiast zarządzenia wprowadziło inną, mniej korzystną dla nich ścieżkę odwoławczą. 6. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, oceniając podniesione w niej zarzuty jako niezasadne. Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia formalna – czy od pisma o charakterze informacyjnym przysługuje odwołanie czy nie. Wobec tego SKO, jak wskazało, nie rozważało merytorycznych aspektów sprawy, ani też nie kontrolowało prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 3 października 2007 r., ponieważ przedmiotem postępowania nie było odwołanie od tej decyzji. Kolegium podkreśliło ponadto, że podziela stanowisko skarżących, iż zatwierdzenie upul nie powinno następować w drodze decyzji i wskazało, że skarżący winni podjąć działania prawne zgodne z wytycznymi wyroku o sygn. akt II SA/Bd 952/18, a więc kwestionować ustalenia upul na drodze sądowej, a nie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia SKO, stwierdzającego niedopuszczalność środka odwoławczego wniesionego przez skarżących od pisma Prezydenta Miasta Torunia z dnia 31 października 2024 r. znak: WŚiE.6164.35.2024.TK, w którym organ poinformował, że nie ma podstaw do uchylenia upul dla lasów niepaństwowych z 2006 r. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że omawiane rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. zapada we wstępnym postępowaniu organu wyższego stopnia, gdyż organ odwoławczy jest w pierwszej kolejności zobligowany do oceny, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania (zażalenia), tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do takiego stwierdzenia. Z tej przyczyny Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi związanych z legalnością sporządzenia upul. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak możliwości wniesienia środka odwoławczego ze względu na nieistnienie ku temu podstawy prawnej, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, czy wreszcie brak przedmiotu zaskarżenia, tj. aktu administracyjnego, decyzji w znaczeniu prawnym (zob. wyroki NSA: z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3183/15, Lex nr 2384023; z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 585/12, Lex nr 1559820). Analizując przyczyny o charakterze przedmiotowym należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Jest ono niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego (pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu nie jest decyzją, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Zatem jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jakim jest stwierdzenie niedopuszczalności w formie postanowienia, bowiem art. 134 kpa, będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej sfery uznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 listopada 2024 r., III SA/Gl 735/24, LEX nr 3811039). 8. W realiach niniejszej sprawy skarżący złożyli środek odwoławczy (zatytułowany zażalenie, który SKO potraktowało jako odwołanie) od pisma Prezydenta z dnia 31 października 2024 r. Przyjęta przez SKO ocena niedopuszczalności odwołania wynikała z uznania, że odwołanie wniesione przez skarżących pozbawione było przedmiotu zaskarżenia, ponieważ dotyczyło żądania poddania weryfikacji w toku instancji przez organ odwoławczy pisma Prezydenta z dnia 31 października 2024 r., które stanowiło wyłącznie pismo informacyjne. Oceniając charakter pisma Prezydenta, Sąd doszedł do wniosku, że w istocie nie stanowi ono rozstrzygnięcia, które można zakwalifikować jako decyzję w znaczeniu prawnym i tym samym podzielił wyrażone w tym zakresie stanowisko SKO. Nie można bowiem uznać, że przez wzgląd na to, że pismo to zawiera oznaczenie organu, datę i oznaczenie strony, a także podpis osoby działającej w imieniu organu, pismo to stanowi decyzję, od której przysługuje odwołanie. Wśród elementów konstytuujących decyzję przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymienia również powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie. Tych elementów pismo Prezydenta nie zawiera. Samo powołanie się w treści pisma na poszczególne przepisy prawa oraz wyrażenie w jego treści oceny argumentacji przedstawionej przez wnioskodawców, nie stanowi o powołaniu podstawy prawnej oraz o rozstrzygnięciu. 9. W tym miejscu nadmienić należy dodatkowo - mając na uwadze cel złożonego wniosku oraz tryb w jakim go złożono (tj. w oparciu o wskazane we wniosku przepisy k.p.a.) - że w okolicznościach sprawy Prezydent nie miał podstawy prawnej do tego by wszcząć postępowanie w sprawie wzruszenia upul w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji z k.p.a. Zakwestionowanie ustaleń upul jest bowiem możliwe wyłącznie w drodze zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Niemożliwe zaś jest wzruszenie tego aktu w trybie przepisów k.p.a. przed organem administracyjnym. Przy czym – odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej na gruncie skargi – podkreślić należy, że fakt, iż w okolicznościach sprawy akt zatwierdzenia upul, został nazwany decyzją nie mógł zmienić zasadniczego charakteru ani oceny prawnej tego aktu. Skoro nie został on skierowany do właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem jako indywidualnie oznaczonych adresatów aktu administracyjnego, to nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.. W powyższym zakresie wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 952/18 w sprawie ze skargi R. K. i P. K. na postanowienie wydane w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia upul, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd wyrażony w tym zakresie w uzasadnieniu tego wyroku podziela. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro przedmiotem wniosku skarżących nie była decyzja administracyjna, Prezydent nie miał podstawy do procedowania w jednym z trybów nadzwyczajnych określonych w k.p.a. Stwierdzenia tego nie należy utożsamiać jednak z zaakceptowaniem przez Sąd prawidłowości działania organu polegającego na skierowaniu do skarżących w reakcji na ich wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego pisma informacyjnego. Sąd w tym miejscu chciałby bowiem nadmienić, że w sytuacji gdy strona uzna, że sprawa zainicjowana jej wnioskiem, winna zostać rozpoznana albo przez wydanie decyzji co do meritum albo zaskarżalnego postanowienia w trybie art. 61a k.p.a., a żadnego z tych aktów organ nie podjął, to wówczas zaniechanie działania organu strona może kwestionować w postaci odrębnej skargi na bezczynność działania organu. Rzeczą Sądu w granicach niniejszej sprawy było jednak wyłącznie wypowiedzenie się co do prawidłowości wydanego postanowienia w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skoro zaś pismu z dnia 31 października 2024 r. należy przypisać wyłącznie charakter materialno-techniczny, niepozwalający dostrzec w nim formy władczego aktu procesowego o charakterze orzeczniczym, to zasadnie SKO wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Niniejsza okoliczność w bezpośredni sposób musiała bowiem determinować rodzaj działania, jakie zobowiązany był podjąć organ odwoławczy w niniejszej sprawie, uwzględniając, że zasadniczą przesłanką formalną dopuszczalności środka odwoławczego, którego zbadanie poprzedza fazę postępowania rozpoznawczego, pozostaje istnienie właściwego przedmiotu zaskarżenia (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 465). 10. W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę w całości.