II SA/Bd 224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. II SA/Bd 224/10 Uzasadnienie P. S.A. w W. wnioskiem z dnia [..] uzupełnionym w dniach [..] i [..] wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. S.A. nr [..] wraz z zasilaniem elektrycznym na nieruchomości o nr ew. [..] położonej przy ul. S. w B., obejmującej wieżę kratową o wysokości 32 m wraz z antenami sektorowymi i parabolicznymi oraz kontener technologiczny zlokalizowany u podstaw wieży. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [..] znak: [..] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 art. 2 pkt 1, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) i art. 104 Kpa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że miejscowy plan szczegółowy stracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 r., stąd ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje w oparciu o przepisy ww. ustawy. Organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego. Wskazano, że informacja o planowej inwestycji w obszarze istniejącej zabudowy wywołała protesty. Organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu oraz w zakresie zgodności inwestycji z przepisami ww. ustawy z 27 marca 2003 r. Przedmiotowa działka położona jest na obszarze o mieszanej funkcji zabudowy: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej oraz w znikomym stopniu produkcyjnej. Jest to zabudowa niska o wysokości 1-3 kondygnacji i nie więcej niż 11,5 m. Tak wysoki obiekt jakim jest planowana budowa o wysokości 32 m porównać można z 10 kondygnacyjnym budynkiem, który pośród niskiej zabudowy stanowić będzie wyraźny dysonans przestrzenny, agresywną dominantę w istniejącej strukturze przestrzennej i dlatego uznano, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne w wymogami dotyczącymi ładu przestrzennego. Odwołanie wniósł pełnomocnik domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 56 ww. ustawy z 27 marca 2003 r., podnosząc, że nie przedstawiono argumentów mogących być podstawą odmowy. Zarzut dot. wysokości wieży i przyrównanie jej do obiektu typowo kubaturowego i wskazanie na dysonans przestrzenny między istniejącą zabudową w otoczeniu wieży jest bezpodstawny z uwagi na jej lekką konstrukcję oraz jej usytuowanie na skraju zabudowy, kilkadziesiąt metrów od "ściany lasu" przy którym ażurowa konstrukcja wieży wtapia się w krajobraz. Inwestycja spełnia więc wymogi ustawy. Ponieważ inwestycja została przez organ zakwalifikowana i zaakceptowana jako lokalizacja inwestycji celu publicznego bezpodstawnym jest stwierdzenie, że "godzi w interes publiczny." Łączność publiczna związana z projektowaną inwestycją, będzie służyła nie tylko osobom w bezpośrednim sąsiedztwie (protestującym), lecz w promieniu kilkuset metrów od miejsca jej lokalizacji, a działając w sieci umożliwia komunikację w całej Europie. Społeczność lokalna dzięki planowanej inwestycji otrzyma możliwość i polepszenie jakości komunikowania, co nie pozostanie bez wpływu na kwestie związane z bezpieczeństwem i ochroną zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [..] ([..]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 i 4, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu ustawa o samorządzie terytorialnym upoważnia gminę do decydowania w kwestiach ładu przestrzennego i gospodarki terenami. W art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ustawodawca, jako wartości wysoko cenione uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymienił: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe. SKO na podstawie analizy urbanistycznej, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, ustaliło, że istniejący ład przestrzenny w obszarze otaczającym teren inwestycji wyznaczony jest głównie przez zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i wielorodzinną, usługową, usługowo - handlową i w małym zakresie produkcyjną. Gabaryt wysokościowy zabudowy jest od 1 do 3 kondygnacji, nie przekracza 12 metrów. Planowana inwestycja stanowić będzie bardzo wyraźny dysonans przestrzenny, agresywną dominantę wśród niskiej zabudowy. W ocenie SKO lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 32 m o parametrach odbiegających od dominujących w otoczeniu parametrów wysokościowych nie wkomponowuje się w ład przestrzenny, będzie wprowadzała dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru i będzie sprzeczna z wymogami takiej wartości wysoko cenionej jak ład przestrzenny. Nadto liczne protesty mieszkańców sąsiednich nieruchomości świadczą, że lokalizacja inwestycji nie spotkała się z aprobatą społeczną. W skardze P. S.A. podniosła, że strona skarżąca nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i nie podziela jej uzasadnienia, które nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Wskazano na art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wg którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zamierzona inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawa o samorządzie terytorialnym upoważnia gminę do decydowania w kwestiach ładu przestrzennego i gospodarki terenami, ale należy zwrócić uwagę na konieczność podejmowania przez gminę działań na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb, rozwój infrastruktury, dbania o bezpieczeństwo obywateli. Rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej wpisuje się w te zadania. Podniesiono, że Spółka działa w imieniu i na rzecz mieszkańców tego rejonu B. Stacje bazowe są urządzeniami niezbędnymi dla uruchomienia telefonii komórkowej, a telefony komórkowe są obecnie usługą podstawą i powinny być dostępne dla każdego mieszkańca gminy. Wg Spółki w związku z realizacją tej inwestycji rośnie atrakcyjność tego rejonu B. Inwestycja poprawi warunki stale mieszkających oraz przebywających czasowo w danym rejonie, umożliwi nawiązanie łączności telefonicznej w sprawach pilnych i w wielu przypadkach pomoże ratować życie. Zdaniem Spółki oba organy kwalifikują inwestycję, jako kontrowersyjną, informując o wniesionych protestach i uznają brak aprobaty społecznej, kiedy inwestycja po wybudowaniu będzie służyć wielu mieszkańcom. Inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, nie wprowadza jakichkolwiek utrudnień w sposobie korzystania z terenów sąsiednich, a eksploatacja terenu stacji nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący inwestycje posiada tytuł prawny. Oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki i jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy tymczasem wynika, że dla terenu objętego wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega też wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów planowane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego. Przepis art. 50 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sytuację lokowania inwestycji celu publicznego, a kompetencje do wydania decyzji w sprawach inwestycji celu publicznego wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest w myśl przepisów przywoływanej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie dwie przesłanki, a mianowicie: 1) warunek zgodności inwestycji celu publicznego z przepisami odrębnymi, 2) warunek zgodności tej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z naczelnych zadań gminy jest dbanie o należyte kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego. Z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika natomiast, że pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna sporządzona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Wynika z niej między innymi, że istniejący ład przestrzenny w obszarze otaczającym teren zamierzonej inwestycji wyznaczony jest głównie przez zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i wielorodzinną, usługową, usługowo-handlową i w małym zakresie produkcyjną. Gabaryt wysokościowy tej zabudowy jest od 1 do 3 kondygnacji i nie przekracza 12 metrów. Zestawienie powyższych danych z danymi dotyczącymi planowanej inwestycji czyni w przekonaniu Sądu zasadną ocenę organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że "... lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 32 metrów o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych nie wkomponowuje się ład przestrzenny, będzie wprowadzała dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru ...", co stanowić będzie naruszenie zdefiniowanego przez ustawodawcę ładu przestrzennego. Przywołanego przez stronę skarżącą (która z jego naruszenia czyni zasadniczy zarzut swej skargi) przepisu art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że "Nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi" nie można interpretować i stosować bez uwzględnienia treści pozostałych przepisów tej ustawy; a więc przywołanego art. 2 ust. 1 zawierającego legalną definicję ładu przestrzennego, ale także i art. 1 ust. 1 określającego cele ustawy i art. 1 ust. 2 określającego kryteria, które winny być stosowane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te stanowią między innymi, że ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań oraz że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym (np. między innymi vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 lutego 2009 r. w sprawie II SA/Gd 842/08) podkreślono, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ nie może zaniechać oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia spełnienia wymogów ładu przestrzennego. Przepisy Rozdziału 5 ustawy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji winy być stosowane i interpretowane w powiązaniu z celem tej ustawy i Przepisami ogólnymi uregulowanymi w Rozdziale 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek taki wynika z wykładni celowościowej tej ustawy. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ nie może więc zaniechać oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia spełnienia wymogów ładu przestrzennego. Stanowiłoby to oczywiste naruszenie przepisów tej ustawy. Rozmieszczenie masztów antenowych stacji bazowych telefonii komórkowych na terenach miejskich, w tym zabudowy mieszkaniowej, winno więc uwzględniać walory krajobrazowe i architektoniczne przestrzeni miejskiej i ich wpływ na te aspekty zagospodarowania przestrzeni. Powyższe nakazuje sądowi stwierdzenie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania administracyjnego nie doszło także do naruszenia innych przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wskazanych w skardze czy też innych przepisów tej ustawy. Z analizy akt sprawy wynika bowiem w ocenie Sądu, że stronom postępowania w tym także stronie skarżącej umożliwiono udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się w sprawie. Tak więc wszystkie strony postępowania mogły zapoznać się z zebranymi dokumentami stosownie do zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Przeprowadzono także pełne postępowanie dowodowe realizując treść przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 Kpa. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, żeby udzielono stronom, na jakimkolwiek etapie postępowania błędniej informacji w sprawie lub odmówiono udzielenia informacji mających znaczenie dla sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji w pełni odpowiadają dyspozycji art. 107 § 1 -3 Kpa. Skoro więc zaskarżona decyzja (jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji) nie narusza obowiązującego prawa i nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – na podstawie art. 151 tej ustawy skargę jako bezzasadną i chybioną oddalono.