II SA/Bd 227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009r. sygn. II SA/Bd 703/09 oddala skargę. Skarżący J. M. na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 703/09 z dnia 7 października 2009 r., uchylającego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] r. i żądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W tym przypadku po wyroku uchylającym decyzję administracyjną terminy określone w art. 35 K.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych. Stan bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego mimo upływu terminu określonego w art. 35 K.p.a. nie rozpoznaje sprawy. Skoro do dnia sporządzenia skargi nie było wydane stosowne rozstrzygnięcie, skargę należy uznać za uzasadnioną, ponieważ zostały też spełnione wymogi pisemnego wezwania organu do załatwienia sprawy. Takie wezwanie nastąpiło w dniu 12 marca 2010 r. w formie określonej w art. 37 § 1 K.p.a. - zażalenia oraz w formie żądania skierowanego bezpośrednio do zaskarżonego organu. Ze względu na brak właściwej reakcji organów obu instancji, w sprawie tej skarżący kierował skargi na zasadzie art. 227 K.p.a. W związku z zapewnieniem, że decyzja [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. będzie realizowana, skargę na Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. wycofał. Wynikiem tego była wypłata zaległego świadczenia, co zostało uznane przez organa za ostateczne wyjaśnienie sprawy. Reasumując, świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wypłacono skarżącemu do dnia 7 grudnia 2009 r. bez ustawowych odsetek karnych i bez ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ponadto skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. organ nadrzędny odrzucił błędnie stwierdzając, że ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego nastąpiło w postępowaniu administracyjnym nr [...]. Te postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego w dniu 25 września 2009 r. i nie mogło rozstrzygać w sprawie, w której został wydany w/w wyrok, ponieważ został on wydany po dniu wszczęcia postępowania [...], tj. dnia 7 października 2009 r. Pomimo że organ I instancji nie rozpatrzył ponownie sprawy, to od dnia 7 grudnia 2009 r. nie stosuje się do w/w wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, poprzez zaprzestanie wypłaty należnego świadczenia. Co do wysokości żądanej grzywny skarżący stwierdził, że choć Komendant Powiatowy Policji w L. reprezentuje Skarb Państwa na najniższym szczeblu, to grzywna będzie adekwatna ze względu na ustawowe zadania do jakich został powołany ten organ, czyli m.in. do kontroli przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych. Komendant Powiatowy Policji w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wywodził, że wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji, tj. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięciu stronie z dniem 1 października 2008 r. uprawnienie do tego świadczenia i decyzję organu odwoławczego - Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. utrzymującą wymienioną decyzję w mocy. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 15 grudnia 2009 r., a w dniu 7 stycznia 2010 r. odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy Sąd doręczył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B.. Skutkiem powyższego w obrocie prawnym nadal funkcjonowała decyzja administracyjna nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący został zwolniony ze służby w policji z dniem 7 grudnia 2009 r. Równoważnik pieniężny został mu wypłacony za okres do dnia zwolnienia ze służby, co potwierdzają wykazy dodatkowych należności pieniężnych z dn. 5 maja 2010 r. i 30 czerwca 2010 r. - k. 31 i 41 akt. W dniu 4 listopada 2010 r. skarżący wezwał Komendanta Powiatowego Policji w L. do wypłacenia mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres po zwolnieniu go ze służby w policji i do regularnej comiesięcznej realizacji w/w świadczenia. W dniu 15 listopada 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...]r. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...] o wygaśnięciu decyzji nr [...]. Od tej decyzji strona odwołała się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący złożył w dniu 24 stycznia 2011 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, która nie została do tej pory rozpoznana. Poza przedstawionymi wyżej postępowaniami administracyjnymi, jakie toczyły się w przedmiotowej sprawie po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2003 r., skarżący inicjował szereg postępowań skargowych, zarówno prowadzonych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., jak również Komendanta Głównego Policji oraz wystosował liczne wezwania do zapłaty zarówno dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i innych świadczeń i odsetek za zwłokę w zapłacie, na które wymienione organy każdorazowo odpowiadały w stosownej formie. Odnosząc się do zarzutu bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w L. po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r. polegającej na niewypłacaniu mu świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz odsetek ustawowych za spóźnioną wypłatę równoważnika co do wypłaconych należności, jak również polegającą na niewydaniu "ponownego rozstrzygnięcia w sprawie", należy stwierdzić całkowitą bezzasadność zarzutów w tym zakresie. Świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za cały okres pełnienia służby w policji przez skarżącego zostało wypłacone mu w czerwcu 2010 r. i w tym zakresie zarzucanie na dzień dzisiejszy bezczynności organowi administracyjnemu jest bezzasadne. Skarżący zarzuca bezczynność organu administracyjnego również w zakresie wypłaty odsetek ustawowych od nieterminowych wypłat rzeczonego świadczenia. W myśl wykładni dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 skarżącemu przysługuje w tym zakresie żądanie wypłaty odsetek przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1101/08 wskazał, że "zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej". W wyroku z dnia 29 stycznia 2003 r. II SA 1643/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że "rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń wypłacanych z art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz.U. z 2000 r., Nr 7, poz. 56 ze zm.) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej. Skoro w zakresie odsetek za nieterminowe wypłacane świadczenia wynikające ze stosunku służbowego policjanta nie ma podstaw prawnych do załatwienia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, to również skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego w tym zakresie nie przysługuje." Ponadto należy wskazać, że wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. WSA w Bydgoszczy nie zobowiązał organu do określonego zachowania, jedynie wskazał, co należy wziąć pod uwagę w przypadku ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Jak czytamy w komentarzu do art. 154 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2000, wyd. III. "Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00 niepubl.)". W związku z powyższym organ wnosił o oddalenie skargi. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco. Dnia [...]r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w L. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Powiatowy Policji w L. uchylił swoją wcześniejszą decyzję i cofnął skarżącemu z dniem 1 października 2008 r. uprawnienie do tego świadczenia. Wskazując na przesłanki uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego określone w art. 92 ust. 1 i powołując się na definicję miejscowości pobliskiej zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy o policji Komendant Powiatowy wskazał, że skarżący z dniem 1 października 2008 r. przestał być uprawnionym do pobierania równoważnika za brak lokalu, bowiem posiada on dom jednorodzinny w miejscowości K., z której czas dojazdu środkami komunikacji miejskiej do miejscowości L. wynosi 40 minut (w obie strony). Z tego względu na mocy § 6 pkt 4 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zachodziły przesłanki do cofnięcia tego uprawnienia. Od tej decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który decyzją nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił motywy, którymi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, wnosząc o jej uchylenie. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 703/09) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że powołane przez organy przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. nie zawierają przepisu szczególnego umożliwiającego organom administracji publicznej uchylenie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego w trybie postępowania nadzwyczajnego. W szczególności takiego przepisu nie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji. Z kolei § 6 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwarza podstawę jedynie do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o ile zaistnieje jedna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Nie daje natomiast podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, w której przyznano stronie ów równoważnik. Postępowanie w tym trybie jest odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co oznacza, że organ I instancji nie mógł cofnąć uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego w trybie przewidzianym w art. 163 K.p.a., gdyż jest to tryb właściwy dla postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, co nie było przedmiotem tego postępowania. Ponadto zaskarżony rozkaz narusza § 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, wywiera skutek ex tunc (od daty nastąpienia danego faktu, a nie od daty jej podjęcia), a nie skutek ex nunc, a w konsekwencji także, że przepis ten upoważnia organ do określenia w decyzji daty utraty uprawnienia. Na gruncie analizowanych przepisów regulujących zagadnienia związane z prawem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że na mocy rozkazu nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w L. skarżący od dnia 1 października 2008 r. pełnił powierzone obowiązki policjanta w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego. W rozkazie tym jako materialnoprawną podstawę jego wydania Komendant Powiatowy Policji wskazał na treść art. 37 ustawy o policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, w takim przypadku uposażenie policjanta nie może zostać obniżone. Z przedstawionej regulacji jednoznacznie wynika, że przełożony właściwy w sprawach osobowych posiada stosowne kompetencje do czasowego powierzenia obowiązków policjantowi na innym stanowisku służbowym, ale w tej samej miejscowości. W powołanym rozkazie [...] brak określenia miejscowości, w której powierzono skarżącemu pełnienie służby. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rzecz oczywistą przyjmuje, że na mocy powołanego rozkazu zmieniono miejsce pełnienia służby przez skarżącego z miejscowości B. na miejscowość L.. Zważywszy na ograniczenie możliwości zmiany miejsca pełnienia służby wynikające z treści cytowanego przepisu nie sposób uznać za organem odwoławczym oczywistości tej konstatacji. Samo wykazywanie tej okoliczności na podstawie grafiku służb i listy obecności nie statuuje powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku bez zachowania odpowiednich procedur. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie miały wydać nowe rozstrzygnięcie w granicach sprawy, mając przy tym na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez sąd w zakresie prawidłowej wykładni § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...]r. nr [...] skarżący został zwolniony ze służby w policji z dniem 7 grudnia 2009 r. W konsekwencji tego dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał decyzję nr [...] wygaszającą własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdzając, gdyż świadczenie nie należy się emerytowanemu funkcjonariuszowi. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji i dnia 14 stycznia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumenty organu I instancji. Skarżący złożył od decyzji organu II instancji skargę do WSA w Bydgoszczy, która nie została do dnia wydania niniejszego wyroku rozpoznana. Do dnia 30 czerwca 2010 r. skarżącemu zostało wypłacone świadczenie stanowiące równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 7 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Mając na uwadze treść powyższego przepisu i przekładając go na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie wystąpiły przesłanki jego zastosowania. Skarżący odwoływał się do tego, że po wydaniu wyroku przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 703/09 organ dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie oraz zwłoki w wypłacie należnego mu świadczenia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotowy wyrok WSA w Bydgoszczy nie zawiera bezwzględnego nakazu wydania decyzji administracyjnej, a jedynie wskazuje organom na konieczność zastosowania przez niewyrażonej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej. Skoro organ I instancji uznał biorąc pod uwagę ocenę prawną zastosowaną przez sąd, że nie ma potrzeby wydawania decyzji, nie uczynił tego. Konsekwencją tego jest pozostanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym organ uznał, że cofnięcie mu tego świadczenia było niezasadne i w związku z tym jedynym możliwym działaniem z jego strony było powstrzymanie się z wydaniem kolejnej decyzji. Jak wywodzi skarżący, świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wypłacono mu do dnia 7 grudnia 2009 r. bez ustawowych odsetek. Kwestie związane z terminowością wypłaty świadczenia oraz ewentualnymi należnymi z tego tytułu odsetkami pozostają poza zakresem zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a., w szczególności biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 703/09. Nawet jednak uznając, że jest odmiennie, nie ulega wątpliwości to, że świadczenie zostało skarżącemu wypłacone za okres od dnia 1 października 2008 r. do 7 grudnia 2009 r. i w związku z tym aktualnie organ nie pozostaje w bezczynności. Należy podkreślić, że świadczenie zostało wypłacone począwszy od dnia 1 października 2008 r., tj. od daty, z jaką pierwotnie cofnięto uprawnienie na podstawie decyzji następnie uchylonej przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem w sprawie II SA/Bd 703/09, do dnia 7 grudnia 2009 r., tj. do dnia zwolnienia skarżącego ze służby w policji. W związku z tym w dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał kolejną decyzję cofającą skarżącemu uprawnienia do otrzymania świadczenia, jednakże odbyło to się z zupełnie odmiennych przyczyn (odejście skarżącego ze służby w policji) i w żaden sposób nie pozostaje w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 703/09. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.