II SA/Bd 227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów badań lekarskich oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...] którą odmówiono A. S. - skarżącemu umorzenia kosztów badań lekarskich w kwocie [...] zł brutto. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję o obowiązku zwrotu przez skarżącego na rzecz PUP w B. kosztów badań lekarskich w kwocie [...] zł brutto. Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. zwrócił się prośbą do organu o umorzenie powyższej należności. W dniu 3 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję, od której skarżący odwołał się, podnosząc brak uwzględnienia sytuacji życiowej w zestawieniu z przepisem art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącemu umorzenia kosztów badań lekarskich w kwocie [...] zł brutto. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o skierowanie na szkolenie w trybie indywidualnym "Szkolenie do licencji pracownika ochrony drugiego stopnia" i otrzymał zgodę na realizację przedmiotowego szkolenia po uzyskaniu orzeczenia lekarskiego o posiadaniu zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Skarżący badania wykonał w dniu 27 sierpnia 2012 r., tj. po podjęciu pracy w dniu 24 sierpnia 2012 r., czyli gdy już nie był osobą bezrobotną, w związku z tym organ uznał, że koszty badań lekarskich podlegają zwrotowi. Organ poparł swoje stanowisko opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia, która wydała negatywną opinię w przedmiocie umorzenia nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu kosztów badań lekarskich. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podważając sposób prowadzenia postępowania administracyjnego i oceny zgromadzonych dowodów w sprawie. Podał, że nie miał możliwości uczestniczyć na każdym etapie postępowania oraz że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, który wskazywałby na jego sytuację finansowo- zdrowotną. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) zgodnie z którym starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wojewoda wyjaśnił, że organ zawiadomił skarżącego o prawie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z prawa tego skarżący nie skorzystał. Organ odwoławczy oceniając zebrany ponownie przez organ I instancji materiał dowodowy podał, że skarżący dostarczył organowi w dniu 26 sierpnia 2013 r. oświadczenie o swoim stanie majątkowym, które nie dało możliwości rzeczywistej oceny sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego i osoby z którą mieszka. W ocenie organu II instancji skarżący z uporem twierdzi, że pozostaje na utrzymaniu matki, a koszty które wiążą się z prowadzeniem gospodarstwa domowego są mu nieznane. W aktach administracyjnych nie znajdują się żadne dowody wskazujące na poparcie tych twierdzeń. Znajdują się natomiast oskarżenia strony mówiące o niezgodnie z przepisami prowadzonym postępowaniu administracyjnym czy o braku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił, że Rejonowy Ośrodek Pomocy Społecznej zgodnie z przepisami nie przeprowadza wywiadu środowiskowego w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym umorzenia należności wypłacanych z Funduszu Pracy. Może to zrobić natomiast na wniosek zainteresowanego. Takiego wniosku strona niestety nie złożyła. Zdaniem Wojewody w procesie dochodzenia do prawdy materialnej organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (także te zlecone bezpośrednio przez Wojewodę [...]). Organ wyjaśnił dodatkowo, że zaistnienie jednej z czterech przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych środków. Decyzja w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zadłużenia oparta jest na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy użyty w przepisie przywołanym na wstępie zwrot "może umorzyć". Oznacza to w ocenie organu, iż nawet gdy wystąpią okoliczności uzasadniające preferencyjne potraktowanie strony, organ nie ma obowiązku pozytywnie rozpatrzyć złożonego wniosku. Podjęcie przez organ odwoławczy pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległego zobowiązania prowadziłoby do rezygnacji z dochodzenia nienależnie pobranych środków z Funduszu Pracy, co ewidentnie wchodzi w kolizję z dyscypliną finansów publicznych. Sytuacja taka powoduje, że ulga jaką jest niewątpliwie umorzenie zaległych należności może mieć miejsce w incydentalnych przypadkach, gdy zobowiązany znajduje się w wyjątkowej, szczególnej i nadzwyczajnej sytuacji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył skarżący podobnie jak w odwołaniu podważając sposób prowadzenia postępowania administracyjnego i oceny zgromadzonych dowodów w sprawie. Podał, że nie miał możliwości uczestniczyć na każdym etapie postępowania oraz że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, który wskazywałby na jego sytuację finansowo- zdrowotną. Zaakcentował swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 674 ze zm.) - dalej jako "ustawa". Stosownie do treści art. 76 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną do tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl ust. 7 art. 76 starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Przedmiot rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej stanowi wyłącznie kwestia legalności decyzji organów administracji i postępowania w sprawie administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r., o umorzenie kosztów badań lekarskich w kwocie [...] zł brutto. Przedmiotem analizy Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje to czy ostateczna decyzja o odmowie umorzenia przedmiotowej należności wydana została zgodnie z przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 - 4 ustępu 7 artykułu 76 powoduje, że - jak wskazuje na wstępie cytowany art. 76 ust. 7 – "starosta może" umorzyć należności a nie - że starosta umarza (tj. "musi" umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować zasadności dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru, tj. dokonując wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 579/06, opubl. LEX nr 341251) wskazał, iż sposób kontroli sądu administracyjnego jest zatem nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Jednocześnie NSA podkreślił, iż w przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego odnoszącą się do chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. Wobec powyższego Sąd badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie wnika w celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, ale kontroluje czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Uznaniowość bowiem nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji, prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy prawa, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych i zgromadzonych przez organy dowodów, prowadzi do wniosku, iż organy bowiem, wbrew zarzutowi skarżącego, wyczerpująco zgromadziły dowody umożliwiające ocenę jego sytuacji majątkowej w dacie rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Z akt sprawy, w szczególności z oświadczenia skarżącego z dnia 22 sierpnia 2013 r. jednoznacznie wynika, iż zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką w lokalu stanowiącym jej własność. Skarżący wskazał, że pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki, która uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego. Podał, że nie zna dochodu matki ani nie zna wydatków związanych z utrzymaniem. Ponadto organy oparły swoje stanowisko na opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 25 września 2013 r., która wydała negatywną opinię w przedmiocie umorzenia nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu kosztów badań lekarskich. Podkreślić także należy, iż w sprawie, w której skarżący domaga się umorzenia należności, powołując się na brak możliwości ich spłaty spowodowany swą sytuacją majątkową i rodzinną, winien on udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy administracji publicznej dokonały analizy okoliczności faktycznych w sprawie, w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny, iż sytuacja majątkowa skarżącego nie pozbawia go realnej możliwości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności prawidłowo organy ustaliły, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia należności, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w świetle przepisów cytowanej wyżej ustawy obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest zwrot tych świadczeń (art. 76 ust. 1 ustawy). Nie jest także dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Wobec powyższego osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Wykładnia przepisu art. 76 ust. 7 wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązana albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Przy czym przypomnieć należy, iż nawet przy spełnieniu którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, nie jest to zasadą, ani obowiązkiem organu, lecz jedynie zależy od jego uznania. Dodatkowo, z uwagi na charakter spornych świadczeń, godzi się zwrócić uwagę, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone, celem dalszego wykorzystania na cele publiczne. Analiza akt sprawy wskazuje, iż przed zgłoszeniem wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, skarżący nie zwrócił należności nawet w części, nie wnioskował także o rozłożenie należności na raty bądź odroczenie terminu zwrotu, lecz od razu o umorzenie należności w całości. Z tych powodów Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów, określonego w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obligowałoby do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.