II SA/Bd 230/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ł. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2020 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływana jako uśr) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania S. C. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 uśr, wnioskowanego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która orzeczeniem z [...] .07.1978 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś wnioskodawca ma ustalone prawo do renty rolniczej oraz całkowitą niezdolność do pracy. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że niespełniona jest przesłanka zawarta w art. 17 uśr i należało odmówić prawa do przedmiotowego świadczenia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Skarżący. W motywach odwołania zarzucił wydanej przez organ I instancji decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b uśr poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Rozpatrując sprawę, SKO wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez matkę Skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że inwalidztwo istnieje od [...] .06.1987 r. Tym samym uznać należy, że przesłanka legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki jest w przedmiotowej sprawie spełniona, jak również przesłanka sprawowania opieki nad tą osobą przez wnioskodawcę. Należy zwrócić uwagę na wyrok z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". W ocenie Kolegium zasadne jest wydanie decyzji z uwzględnieniem stanowiska sądów administracyjnych dotyczącego stosowania przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Ostatnio w tej sprawie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.12.2016 r. (sygn. akt I OSK 1614/16, LEX nr 2190248): "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". Jednakże zgodnie z ust. 5 pkt 1 lit. a art. 17 uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zauważyć należy, że cyt. przepis częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26.06.2019 r., sygn. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257) z dniem 9 stycznia 2020 r. Jednakże, zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rolniczej ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. W obecnym stanie prawnym organ właściwy nie ma również podstaw prawnych do wypłaty kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną rentą albo wypłatą pełnej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ustalonego prawa do renty. Organ właściwy ma przede wszystkim obowiązek stosowania art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Orzeczenia sądowe, na podstawie których przyznano niektórym osobom prawo do części świadczenia pielęgnacyjnego - w wysokości różnicy między jego ustawową wysokością a wysokością emerytury, nie są dla Kolegium w omawianej sprawie źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Tylko odnośnie osób z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy istnieje możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w przedstawionym stanie faktycznym synowi uprawnionemu do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jako osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną matką, nie powinno przysługiwać prawo do wnioskowanego świadczenia. W związku z tym należy stwierdzić, że nie zostały spełnione warunki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] .10.2020 r. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę, organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przyjęły, że skoro ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji cyt. przepisu może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10.12.2009 r., I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 30.04.2020 r., I OSK 1546/19, zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25.02.1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174 ze zm.) "Rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaje się jako rentę stałą, jeżeli całkowitą niezdolność ubezpieczonego do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego. W pozostałych przypadkach renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje jako renta okresowa przez okres wskazany w decyzji Prezesa Kasy.". Z art. 3 pkt 3 uśr wynika natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o rentach, to oznacza to również rentę z ubezpieczenia społecznego rolników. Kolegium przyjęło, że Skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ ma ustalone prawo do renty rolniczej, a więc zastosowanie będzie miał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do (...) renty (...). Skarżący, co jest bezsporne, miał przyznaną rentę z ubezpieczenia społecznego rolników na czas określony do [...] .07.2020 r., co wprost wynika z treści znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej decyzji Prezesa KRUS z [...] .08.2018 r. Następnie z pisma KRUS z [...] .08.2020 r. wynika, że prawo do renty przedłużono do [...] .10.2020r. Zatem nie wiadomo, jaki był status Skarżącego (czy nadal przysługiwało mu prawo do renty) w dacie wydawania decyzji przez SKO, tj. [...] .12.2020 r. Zatem, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie ustalono, czy w dacie wydawania decyzji Skarżącemu przysługiwało prawo do renty rolniczej, zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"). Mając na uwadze powyższe przedwczesne byłoby aktualnie ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności ustali w prawidłowy sposób, wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, stan faktyczny i w zależności od poczynionych ustaleń wyjaśni, czy Skarżącemu winno być przyznane wnioskowane świadczenie. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), przy czym wskutek oczywistej omyłki pisarskiej koszty te zostały zasądzone od organu I instancji, co będzie przedmiotem odrębnego postanowienia.