II SA/Bd 230/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 15 listopada 2021 r., nr GOPS.O.4302.168.2021, Wójt Gminy Dobre, po rozpoznaniu wniosku z dnia 5 lipca 2021 r., odmówił G. P. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca sprawuje nad matka stałą i długotrwałą opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Przywołał, że wnioskodawczyni została w toku postępowania wezwana do złożenia wyjaśnień, czy w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnosi ona o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Wskazał, że po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej organ – decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., nr GOPS.U.4306.4.2021 – uchylił decyzję z dnia 21 lipca 2014 r., nr GOPS.4306.47.2014, przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Następnie organ stwierdził, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 2020 r.. W ocenie Wójta nie został zatem spełniony warunek opisany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (niepełnosprawność nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie). Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, decyzją z 23 grudnia 2021 r., nr KO.411.2114.2021, uchyliło decyzję I instancji w całości i przyznało G. P. świadczenie pielęgnacyjne od 2 listopada 2021 r. na czas nieokreślony w kwotach od 2 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. – 1905,30 zł, od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. – 1971 zł oraz od 1 stycznia 2022 r. - 2119 zł. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydane na jego kanwie. Organ stwierdził, że matka skarżącej wymaga stałej i długotrwałej opieki, którą sprawuje nad nią skarżąca, a co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przede wszystkim wywiad środowiskowy z 29 lipca 2021 r. i oświadczenia wnioskodawczyni z 29 lipca 2021 r. września 2021 r. Wskazał, że decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., nr GOPS.U.4306.4.2021, organ I instancji uchylił na wniosek skarżącej decyzję własną z 21 lipca 2014 r. o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego – decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna z dniem 3 listopada 2021 r. W związku z powyższym sprawie skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., i w ocenie SKO od dnia 2 listopada 2021 r. nie ma już przeszkód dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego - nie zachodzi zbieg świadczeń. W skardze na powyższą decyzję G. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie w zakresie "oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 1 listopada 2021 r.". Skarżąca wniosła o zobowiązanie organów do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie świadczenia od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowy wniosek, tj. od 1 lipca 2021 r. - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania wyboru świadczenia już na etapie złożenia wniosku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. 30 czerwca 2021 r. W związku z tym uchylenie decyzji przyznającej zasiłek winno odnieść wsteczny skutek, a zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej począwszy od lipca 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wskazał, że dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczych z dniem 2 listopada 2021 r. umożliwiło przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zakwestionowaną decyzją z 23 grudnia 2021 r., nr KO.411.2114.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło decyzję Wójta Gminy Dobre z 15 listopada 2021 r., nr GOPS.O.4302.168.2021, i orzekło co do istoty sprawy przyznając skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 2 listopada 2021 r. na czas nieokreślony. Strona skarżąca kwestionuje ww. decyzję w zakresie, w jakim nie obejmuje ona swym rozstrzygnięciem okresu od 1 lipca 2021 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie niesporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten w swej wymowie jest jasny - zakłada, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest możliwe przyznanie mu w tym samym okresie świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli beneficjent zrzeknie się ustalonego już wcześniej decyzją administracyjną świadczenia rodzinnego. Taka interpretacja uwzględnia bowiem treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że wprawdzie ustawodawca nie wymaga złożenia odrębnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jedno ze zbiegających się świadczeń, jednakże z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika konieczność wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń. Dokonanie takiego wyboru jest warunkiem przyznania wybranego świadczenia. Dokonanie wyboru nie znosi przy tym konieczności spełniania pozostałych warunków ustawowych, w tym warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Należy też zauważyć, że z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. ani innych obowiązujących przepisów prawa nie wynika, iż samo dokonanie wyboru powoduje, że w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia z obrotu prawnego automatycznie eliminowana jest decyzja przyznająca drugie zbiegające się świadczenie, albo w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia wnioskodawca automatycznie traci prawo do owego drugiego zbiegającego się świadczenia. Niespornie z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej Wójt Gminy Dobre, decyzją z dnia 21 lipca 2014 r., nr GOPS.4306.47.2014, przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 lipca 2014 r. na czas nieokreślony. W okresie obowiązywania ww. decyzji, w dniu 2 lipca 2021 r. (data wpływu do organu 5 lipca 2021 r.) skarżąca, działając przez radcę prawnego, złożyła do GOPS w Dobrem wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczając, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca wniosła jednocześnie na podstawie art. 155 k.p.a. o uprzednie uchylenie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego "ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku, tj. na dzień 30 czerwca 2021 r.". Stwierdzić należy, że tak skonstruowany wniosek nie wywołał skutku prawnego w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącej konkurencyjnego świadczenia - specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego (w wyższej wysokości) ustało prawo do pobierania zbieżnego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taki skutek nastąpił dopiero na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 2 listopada 2021 r., nr GOPS.U.4306.4.2021, uchylającej decyzję własną organu z dnia 21 lipca 2014 r. Decyzja powyższa została doręczona skarżącej 2 listopada 2021 r. i nie została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji (skarżąca zrzekła się prawa do odwołania – k. 37 akt adm.). Jest zatem decyzją ostateczną wywierającą ten zasadniczy skutek na postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, że determinuje moment ustania przeszkody opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej organ odwoławczy nie uchybił obowiązującym przepisom prawa przyznając wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 2 listopada 2021 r., a nie – jak postulowała skarżąca – począwszy miesiąca złożenia wniosku (od lipca 2021 r.). Skoro niezakwestionowana decyzja z 2 listopada 2021 r. od dnia 2 listopada 2021 r. eliminowała z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenie dotychczasowe, to słusznie przyjęło SKO, że dopiero od 2 listopada 2021 r. możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja z 21 lipca 2014 r. przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna, obowiązywała do 2 listopada 2021 r., przy czym uchylenie decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem ex nunc, a nie ze skutkiem ex tunc. Świadczenie może zostać przyznane od momentu ustania przeszkody materialnoprawnej do jego uzyskania, zatem data złożenia wniosku nie w każdym przypadku ma rozstrzygające znaczenie. Z dniem ustania przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., organ administracyjny uzyskał kompetencję do wydania merytorycznego, pozytywnego dla skarżącej orzeczenia w przedmiocie jej wniosku. Zarzuty naruszenia przepisów materialnych w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z 27 ust. 5 u.ś.r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. O ile zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wnioskodawca może wybrać świadczenie dla siebie korzystniejsze, to realizacja tego wyboru musi wiązać się z wyeliminowaniem decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie z obrotu prawnego, a co dokonać winno się w przepisanej prawem formie (decyzji o zmianie/uchyleniu decyzji ostatecznej). W niniejszej sprawie taka decyzja podjęta została w dniu 2 listopada 2021 r. wywierając skutek względem decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 2 listopada 2021 r. Organ nie uchybił tym samym również dyspozycji 24 ust. 2 u.ś.r. w sposób zarzucany w skardze. Powtórzyć należy, że w niniejszej sprawie nie moment złożenia prawidłowego wniosku, ale moment odpadnięcia negatywnej przesłanki w postaci istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej specjalny zasiłek opiekuńczy, determinował początek okresu, na jaki przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem na postawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.