II SA/Bd 241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. N. i Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz na rzecz Z. N. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Grupy [...] Sp. z o.o. w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji elektroenergetycznej [...]" wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr [...] istniejącej linii energetycznej relacji GPZ G. [...] – GPZ J. (IV) etap) – część E. – O. S.A. (kategoria XVIII) na działce nr [...] obręb R. W., gmina R. C.. D. i Z. N. w dniu [...] lutego 2014 r. (data stempla pocztowego) wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., doręczonej im [...] lutego 2014 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odwołujący nie są stronami postępowania i uniemożliwienie przez to w nim udziału, oraz naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania i przebiegu linii energetycznych 110 KV (norma PN-E-05100-1) poprzez dopuszczenie do lokalizacji na działce nr [...] w miejscowości R. W. przebiegu linii nieodpowiadającego tej normie ze względu na odległość od zabudowań i utrwalając stan niezgodny z prawem. Odwołujący się wnieśli o uznanie ich za strony postępowania, zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę lub uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podnieśli, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zgłaszali swój udział w charakterze stron bowiem sporna inwestycja dotyczy ich interesu prawnego oddziałując negatywnie na nieruchomość sąsiednią stanowiącą ich własność – działkę nr [...]. Organ nie uwzględnił jednak ich wniosku, nie uznając ich za strony postępowania, pomijając istotną okoliczność, że postępowanie dotyczy w gruncie rzeczy zmiany przebiegu i usytuowania linii energetycznej 110 kV przebiegającej nad działką należącą do odwołujących się, w bliskiej odległości od należących do nich budynków. Zmiana parametrów słupa podporowego poprzez jego podwyższenie o blisko 6m, zmiana miejsca usytuowania, zmiana rozstawu podstawy, zmiana punktów zawieszenia przewodów, spowodować musi zmianę usytuowania przebiegu przewodów wysokiego napięcia nad działką odwołujących się. Podnieśli także, że linia energetyczna została wybudowana w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Swój interes prawny odwołujący wywiedli z art. 140 Kodeksu cywilnego podnosząc, że przebudowa spornej linii energetycznej na skutek zmiany parametrów słupa podporowego jest oczywistą ingerencją w ich prawo własności. Odwołujący się od lat znoszą pobudowaną niezgodnie z przepisami linię energetyczną i nie są zainteresowani, aby linia ta była modernizowana w sposób utrwalający jej niewłaściwe usytuowanie. Decyzją z [...] maja 2014 r. (znak: [...]) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podzielając stanowisko inwestora stwierdził, że odwołania nie wniesiono w terminie. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09 strona postępowania administracyjnego niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (także wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08). Organ drugiej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie pełnomocnik firmy Grupa [...]-F. W. 1 Sp. z o.o. odebrał decyzję nr [...] w dniu jej wydania, tj. [...] lutego 2014 r. Tym samym ostatnim dniem na skuteczne wniesienie odwołania był [...] lutego 2014 r. Natomiast odwołanie D. i Z. N. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w G. [...] lutego 2014 r. a więc 7 dni po terminie. W dalszej kolejności organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor: oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Organ także powołując się na orzecznictwo WSA i NSA nie uznał D. i Z. N. za strony w przedmiotowym postępowaniu wskazując, że nie wykazali interesu prawnego ani faktycznego w sprawie, a immisje pośrednie jakie powoduje linia energetyczna nie są wystarczające aby uznać ich za stronę w postępowaniu. Ponadto organ zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 439/13 ocenił czy D. i Z. N. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie decyzji Burmistrza M. i Gminy R. C. z dnia [...] października 2012 r. ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Organ uznał zatem, że odwołującym się nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., udzielonej inwestorowi. D. i Z. N. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 i 107 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przyjęciem przez organ, że nie są stroną postępowania i niedochowali terminu na złożenie odwołania oraz art. 138 § 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego pomimo niezaistnienia do tego przesłanek. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na normę art. 28 K.p.a. podnieśli, że swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wywodzą z art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ ich zdaniem inwestycja oddziałuje na nieruchomość stanowiącą ich własność, o czym świadczy chociażby fakt przebiegu modernizowanej linii energetycznej przez tą nieruchomość. Bez znaczenia jest przy tym, czy oddziaływanie przekracza dopuszczalne normy. Istotny jest bowiem sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich, co uzasadnia konieczność zapewnienia właścicielom działek sąsiednich udziału w postępowaniu. Zakres oddziaływania przedsięwzięcia należy badać zarówno na etapie jego realizacji, jak i późniejszej eksploatacji. Należy przy tym brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania, także na działki bezpośrednio niesąsiadujace z terenem inwestycji. O interesie prawnym nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na drugiej działce. Zdaniem skarżących organ bezzasadnie przyjął, że nie przysługuje im przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, co jest absurdalne, bowiem modernizowana linia elektroenergetyczna przebiega przez ich grunty. Co istotniejsze zmiana lokalizacji słupów i budowa stacji GPZ skutkować będzie istotnymi ograniczeniami w zabudowie ich nieruchomości. Wyrokiem z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 821/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd podkreślił, że inwestycja jest jednym z etapów szerszego przedsięwzięcia, co prowadziło do wniosku, że stwierdzenie iż dany podmiot nie posiada przymiotu strony wymagało dogłębnej analizy. Organ odwoławczy nie rozważył wyczerpująco wszystkich kwestii, które mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron, a stwierdzenie wedle którego takiego przymiotu nie posiadali skarżący było co najmniej przedwczesne. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie poddał jakiejkolwiek analizie rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nie odniósł do okoliczności sprawy charakteru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ani właściwych w tym zakresie przepisów materialnoprawnych. Nie zostało nawet wskazane w jaki konkretnie sposób jest zabudowana i wykorzystywana nieruchomość skarżących (oznaczona nr [...]), i w jaki sposób inwestycja mogłaby oddziaływać na możliwość jej wykorzystywania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżący już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, powołując się na ochronę prawa własności wynikającą z art. 140 K.c., podnosili, że inwestycja ograniczy to prawo do wskazanej nieruchomości, między innymi poprzez zmianę przebiegu linii energetycznej wskutek innego usytuowania oraz gabarytów słupa nr [...] na działce [...] (inny rozstaw, wysokość). Te okoliczności winny zostać szczegółowo rozważone w oparciu o analizę zgromadzonego materiału dowodowego, bądź gdy jest niewystarczający jego uzupełnienie (art. 136 K.p.a.). W ocenie sądu konieczne i wymagane było szczegółowe ustalenie i zweryfikowanie przez organ odwoławczy rzeczywistego oddziaływania poszczególnych elementów planowanej inwestycji z uwzględnieniem konkretyzacji ich położenia i wielkości emisji na etapie projektu budowlanego. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji wskazywała, że Wojewoda zaniedbał obowiązki w tym zakresie, całkowicie dowolnie uznając, że skarżącym nie przysługuje na tym etapie postępowania przymiot strony. Zdaniem WSA w Bydgoszczy organ odwoławczy zignorował kwestię rzeczywistego obszaru i zakresu oddziaływania planowanego zamierzenia na otoczenie, a z kolei organ I instancji zupełnie pominął to, że nawet z treści uzasadnienia jego decyzji wynika, iż co najmniej w zakresie hałasu wywoływanego przez transformatory stacji, inwestycja będzie oddziaływała na działki sąsiednie nr [...] Oczywiste jest w takiej sytuacji, że nieruchomości te będą znajdowały się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia – stacji elektroenergetycznej. Zdaniem Sądu nie można przenosić na etap pozwolenia na budowę okoliczności dotyczących statusu stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można wszak wykluczyć, że inwestor dokonał odstępstw od warunków określonych we wcześniejszych decyzjach, wobec czego okoliczność oddalenia przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem w sprawie II SA/Bd 439/13 skargi D. i Z. N. nie może przesądzać o automatyzmie przeniesienia tam sformułowanych ocen na grunt postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ powinien wnikliwie zbadać zagadnienia ewentualnej zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV mogącej wpływać na sposób zagospodarowania części działki nr [...]. Organ odwoławczy ograniczył się w istocie do powielenia stanowiska inwestora, które "z oczywistych względów nie jest obiektywne". Wojewoda powielił argumentację zaczerpniętą z wyroku w sprawie II SA/Bd 439/13. Tymczasem – jak ma to wynikać z uzasadnienia decyzji organu I instancji – budowa stacji transformatorowej spowodować ma emisję hałasu na teren sąsiednich nieruchomości o 32 dB, co prowadzić powinno do wniosku, że nieruchomość skarżących znajdzie się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Organ odwoławczy również przedwcześnie uznał, że odwołanie D. i Z. N. zostało wniesione po terminie. Należy uwzględnić wcześniejszy przebieg postępowania i działania organu (Starosty) względem skarżących. Organ I instancji w następstwie żądania potraktowania skarżących jako strony postępowania wyjaśnił, że zostaną oni powiadomieni o fakcie wydania decyzji w sprawie. Dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. organ ten skierował do D. N. i Z. N. pismo z kopią decyzji. Biorąc pod uwagę treść zasad ogólnych K.p.a., pierwszeństwo ma tryb odwoławczy przed trybem nadzwyczajnym wzruszenia decyzji ostatecznej. Sprzeczne z istotą, celem i zasadami postępowania administracyjnego byłoby odsyłanie skarżących na drogę postępowania wznowieniowego. Nie zostali oni także pominięci poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji. Nawet gdyby uznać, że termin do wniesienia odwołania upłynął, organ odwoławczy winien pouczyć skarżących o możliwości i trybie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ewentualnie pouczyć o warunkach złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. WSA w Bydgoszczy dopuścił S.A. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Grupa [...] 1 Sp. z o.o. w W. oraz E.-O. S.A. z/s w G., zaskarżając go w całości. W skargach kasacyjnych Grupy [...] 1 Sp. z o.o. w W. i E. SA w G. sądowi I instancji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (a) art. 28 ust 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20 uPb poprzez nieprawidłowe uznanie przez sąd, że Wojewoda nie ustalił odpowiednio obszaru oddziaływania, a w rezultacie niewłaściwe stwierdzenie, że D. i Z. N. może przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę; (b) art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. i 140 art. K.c. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez sąd, że art. 140 K.c. może stanowić samodzielną podstawę prawną do wywodzenia z niej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co skutkowało błędnym uznaniem, że D. i Z. N. może przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę; naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (a) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1, art. 12, art. 91 § 2 i, art. 109 Ppsa, poprzez pozbawienie S.A. możności obrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ten sposób, że: (i) nie doręczono tej Spółce żadnych pism procesowych, w tym odpisu skargi, (ii) nie zawiadomiono E.-O. S.A. o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, (iii) nie odroczono rozprawy w związku z nie zawiadomieniem E.-O. S.A. o jej terminie, podczas, gdy po zakończeniu postępowania administracyjnego zostało przeniesione pozwolenie na budowę z inwestora na E.-O. S.A., a niezależnie od tego szereg okoliczności sprawy, w tym sam tytuł i treść pozwolenia na budowę, wskazywało na to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało co najmniej rozważyć czy E.-O. S.A. powinna być uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, a w konsekwencji powyższe uchybienia spowodowały, iż wystąpiła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa skutkująca nieważnością postępowania; (b) art. 129 § 2 i art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd wojewódzki, że Wojewoda przedwcześnie uznał, że odwołanie Zdzisława i D. N. zostało wniesione po terminie, gdy poinformowanie o wydanej decyzji i doręczenie jej kserokopii podmiotowi, który nie został uznany za stronę postępowania nie jest równoznaczne z doręczeniem, o którym mowa w art. 40 § 1 K.p.a., otwierającym drogę do wniesienia odwołania, a zatem taki podmiot obowiązany jest wnieść odwołanie w terminie otwartym dla pozostałych stron tego postępowania; (c) art. 133 § 1 Ppsa poprzez zaniechanie podjęcia przez sąd czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, mimo uznania przez Sąd, że akta sprawy były niekompletne, co skutkowało podjęciem rozstrzygnięcia mimo stwierdzonych i eksponowanych przez sąd braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] listopada 2016r. sygn. akt II OSK 389/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia. Sąd uznał za słuszny zarzut nieważności postępowania, gdyż E.-O. S.A., na którą to Spółkę decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta G. przeniósł udzielone inwestorowi – Grupie [...] 1 Sp. z o.o. w W. – pozwolenie na budowę (dowód: akta sprawy k. 49) została pozbawiona możności obrony swych praw. Przeniesienie pozwolenia na budowę nastąpiło jeszcze przed wniesieniem skargi przez D. N. i Z. N.. Niesporne jest zatem, że wynik sprawy rozpoznanej przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 821/14 dotyczył interesu prawnego E.-O. S.A. Nie ulega wątpliwości, że ta Spółka nie brała udziału w postępowaniu przed sądem wojewódzkim, nie była powiadamiana o terminie rozprawy. Postanowieniem wydanym już po wydaniu wyroku WSA w Bydgoszczy dopuścił tę Spółkę do udziału w charakterze uczestnika. Skoro zatem E.-O. S.A. nie była powiadamiana o czynnościach procesowych ze skargi D. N. i Z. N. na decyzję Wojewody, to została pozbawiona możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Z tych względów NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia, czyniąc bezprzedmiotowym zarazem rozważenie pozostałych zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych. Ponownie orzekający w sprawie WSA w Bydgoszczy został zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi D. N. i Z. N., w szczególności rozważenia zachowania terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, sąd uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Okoliczności merytoryczne dotyczące prawidłowości oceny czy wnoszący odwołanie mają status strony nie były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym podlegały ponownej ocenie. W tym zakresie Sąd nie był związany wydanym wyrokiem na podstawie art. 170 Ppsa. NSA uchylił wyrok, gdyż E.-O. S.A. jako następca prawny inwestora nie była powiadamiana o czynnościach procesowych ze skargi D. N. i Z. N. na decyzję Wojewody, przez co została pozbawiona możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Tę wadliwość aktualnie usunięto. Okoliczności zaś związane z zachowaniem terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uwarunkowane są ustaleniem czy skarżącym przysługiwał status strony. Doręczenie decyzji stronie otwiera dla niej termin do wniesienia odwołania. Inny podmiot, niebędący jedyną stroną postępowania, który został w tym postępowaniu pominięty przez niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Warunkiem zatem oceny terminowości wniesienia odwołania jest przesądzenie czy skarżącym przysługiwał status strony. Termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym, który nie może być nie może być przedłużony. Biegnie on od daty doręczenia decyzji stronie i w przypadku gdy udział w postępowaniu brała tylko jedna strona, to termin ten wyznacza data doręczenia tej stronie decyzji. Oceniając terminowość wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. należy uwzględnić wcześniejszy przebieg postępowania i działania organu wobec skarżących. Bezsporna pozostaje okoliczność, iż D. i Z. N. w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, powołując się na swój interes prawny domagali się dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Procedura administracyjna nie przewiduje formy procesowej wypowiedzi w takiej sytuacji organu o nieuznaniu podmiotów za strony postępowania, zatem organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] lutego 2014 r.(doręczonym [...] lutego 2014r.) poinformował skarżących, że nie znajduje podstaw do uznania ich za strony postępowania dotyczącego budowy stacji elektroenergetycznej [...]" wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr [...] istniejącej linii elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości R. W.. Jednocześnie Starosta G. pouczył, że ewentualne zarzuty z tytułu braku udziału w postępowaniu mogą skarżący podnieść w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą o ile organ odwoławczy uzna zasadność przyznania im przymiotu strony oraz o tym, że w związku z powyższym zostaną poinformowani o wydaniu decyzji w I instancji, a kopia tej decyzji zostanie im przesłana. W dniu [...] lutego 2014 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla spornej inwestycji, którą w tym samym dniu odebrał przedstawiciel inwestora – Grupa [...] 1 Sp. z o.o. w W., uznanego przez organ za jedyną stronę tego postępowania. Dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. (pismem z dnia 7 lutego) organ pierwszej instancji skierował do skarżących informację o wydaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, przekazując w załączeniu jej kopię. P. to wraz z kopią decyzji doręczono skarżącym [...] lutego 2014 r. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w dniu [...] lutego 2014 r. wnieśli za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie do Wojewody od powyższej decyzji (data pisma oraz stempla pocztowego). Stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w przypadku wniesienia środka odwoławczego przez osobę nie posiadającą przymiotu strony postępowania, umorzeniu podlegać będzie jedynie postępowanie odwoławcze. Zgodnie z ogólnym przepisem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane zawiera jednak szczególną definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy zatem dokładnie określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, tj. terenu, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, w szczególności zmiana możliwości zagospodarowania terenu, będącego własnością takiego podmiotu, nie mają charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2011 r., s. 336 i nast.). Kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do zweryfikowania poprawności przyjęcia przez Wojewodę, że D. N. i Z. N. nie można przypisać statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia opisanego projektu budowlanego i udzielenia Grupa [...] 1 Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji elektroenergetycznej tj. czy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania wymienionej inwestycji. Sąd podziela stanowisko Sądu wyrażone w poprzednim wyroku, w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z badaniem oddziaływania inwestycji na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Planowana inwestycja (tj. część objęta przedmiotową decyzją) stanowi etap budowy, której nie określono precyzyjnie w decyzji ani zatwierdzonym projekcie budowlanym. W decyzji z [...] lutego 2014 r. Starosta [...] wskazał, że udziela pozwolenia na inwestycję zlokalizowaną na działce nr [...] obręb R. W., gmina R. C. obejmującą budowę stacji elektroenergetycznej [...]" wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr [...] istniejącej linii energetycznej relacji GPZ G. [...] – GPZ [...] (IV etap) cześć E.-O. S.A.). Z kolei w projekcie budowlanym, zatwierdzonym ww. decyzją na str. 6 pkt 1.1 określono przedmiot i zakres opracowania wskazując, że dokumentacja ta obejmuje II (ręcznie poprawiony na IV) etap budowy "o roboczej nazwie tej części stacji "R. " jest to część stacji przeznaczona dla E. O. S.A. Stacja elektroenergetyczna jest elementem sieci dystrybucyjnej 110 kV. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja ma objąć budowę budynku stacji GPZ, kontenera, stanowisko dla transformatora wraz z transformatorem o mocy 16 MVA, drogi, chodniki, ogrodzenie. W części elektroenergetycznej (str. 28) określono, że stacja będzie zasilana przelotowo z istniejącej linii napowietrznej 110 kV relacji GPZ G. [...] – GPZ [...]. W tym celu nastąpi wymiana słupa przelotowego nr [...], położonego w obrębie działki na słup odgałęźny. Wymiana słupa nie spowoduje zmiany trasy istniejącej linii (pkt 8.1). W ramach niniejszego etapu przewidziano wybudowanie rozdzielni 110 KV, wykonaną jako napowietrzną, dwusekcyjna, w układzie H, na konstrukcjach stalowych, wysokich. Rozdzielnia będzie powiązana z liniami wymienionymi powyżej oraz z częścią Farmy Wiatrowej i linią kablową 110 kV FW R. C., która jest przedmiotem oddzielnego projektu. Projekt obejmuje w zakresie obwodów wysokonapięciowych budowę: a) dwóch napowietrznych pól liniowych 110 kV, b) jednego napowietrznego pola liniowego kablowego 110 kV, c) jednego napowietrznego pola transformatorowego 110 kV, d) jednego napowietrznego stanowiska transformatora 110/15 kV o mocy docelowej 25 MVA, zamontowany zostanie transformator o mocy 16 MVA, (...) (pkt. 8.2). Aby wyznaczyć obszar oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia i tym samym prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien określić wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia, związane z każdym z tych elementów, zwłaszcza, że skarżący podnoszą, iż ich nieruchomość jest zabudowana między innymi budynkami mieszkalnymi, ale również stacją paliw. Sąd podziela stanowisko Sąd wyrażone w poprzednim wyroku, że Wojewoda nie poddał analizie rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie wskazał i nie odniósł do okoliczności niniejszej sprawy ani nie analizował charakteru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ani właściwych w tym zakresie przepisów materialnoprawnych. Nie zostało nawet wskazane w jaki konkretnie sposób jest zabudowana i wykorzystywana nieruchomość skarżących (oznaczona nr [...]), i w jaki sposób inwestycja, mogłaby oddziaływać na możliwość jej wykorzystywania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżący w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, podnosili, że inwestycja ograniczy prawo własności wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zmiana usytuowania oraz gabarytów słupa nr [...] na działce [...] (inny rozstaw, wysokość) spowoduje inny przebieg linii nad działką skarżących. Te okoliczności mogą wpływać na warunki zagospodarowania działki skarżących, a skoro tak, to winny zostać szczegółowo rozważone. Oparcie się na stanowisku organu I instancji, że natężenia pola elektrycznego oraz magnetycznego oraz hałas nie przekroczy wartości dopuszczalnych w środowisku oraz odpowiednich norm akustycznych, jest niewystarczające, gdyż nie podano żadnych konkretnych wartości ani norm prawnych regulujących dopuszczalne normy oddziaływania. Organ powołując się na dostarczoną przez inwestora analizę akustyczną dla przedsięwzięcia Budowa stacji [...]", która nie została jednak przedłożona wraz z aktami sprawy stwierdził, iż poziom emitowanego przez 3 transformatory przy budynkach mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, najbardziej zbliżonych do stacji transformatorowej będzie wynosił odpowiednio dla działki nr [...] -32,4 dB (w porze dnia i nocy), a wartość ta jest niższa od dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 z późn.zm.), które określa dopuszczalny poziom hałasu w nocy na 45 dB i w dzień na 55 dB. Organ pierwszej instancji, powołując się na wykonaną na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowań "Analiza Oddziaływania na Środowisko Stacji Elektroenergetycznej SN/110 kV G. " w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, wskazał, że potwierdziła ona że zarówno strefa ochronna I jak i II stopnia ograniczy się do terenu stacji (teren ogrodzenia) i na pewno nie wykroczy poza teren działki nr [...]. Oddziaływanie związane z napowietrznymi odcinkami linii (tj. natężenie pola elektrycznego jest większe niż 1 kV/m) łączącymi projektowaną stacje z istniejącą linią napowietrzną 110 kV ograniczy się do odległości ok. 7,8 m od osi napowietrznych odcinków linii i całkowicie zmieści się w granicach działki nr [...]. Z analizy tej wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w odległości ok. 40m od terenu lokalizacji stacji (za drogą wojewódzką) znajduje się w obszarach na których przebywanie nie podlega żadnym ograniczeniom. Nie zachodzi zatem konieczność utworzenia wokół stacji elektroenergetycznej obszaru ograniczonego użytkowania. Organ tych okoliczności nie zweryfikował. Sąd podziela wnioski wyrażone w poprzednim wyroku, przyjmując je jako swoje, że konieczne, w świetle przepisów procedury administracyjnej regulującej zasady postępowania administracyjnego było szczegółowe ustalenie i zweryfikowanie przez organ odwoławczy rzeczywistego oddziaływania poszczególnych elementów planowanej inwestycji z uwzględnieniem konkretyzacji ich położenia i wielkości emisji na etapie projektu budowlanego. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje, że Wojewoda zaniedbał obowiązki w tym zakresie, dowolnie uznając, że skarżącym nie przysługuje na tym etapie postępowania przymiot strony. Bezsprzecznie nieuprawnione jest stwierdzenie, że skoro D. i Z. N. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na poprzednich etapach inwestycyjnych, czyli w postępowaniu w sprawie środowiskowych oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę brak przymiotu strony jest nadal aktualny. Etapy te podlegają odmiennym regulacjom i inne bierze się pod uwagę okoliczności na etapie postępowań prowadzonych co do tej samej inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 2135 z późn.zm.), następnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn.zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie można wykluczyć także i tego, że inwestor ubiegając się o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dokonał odstępstw od warunków określonych we w wcześniejszych decyzjach, np. zwiększając parametry poszczególnych oddziaływań, czy też poprzez sposób usytuowania na działce. Na etapie pozwolenia na budowę możliwe jest ostateczne dokonanie oceny oddziaływania na nieruchomości sąsiednie w zakresie przewidzianym warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego, gdyż wówczas dochodzi do konkretyzacji istotnych parametrów przedsięwzięcia, lokalizacji na działce, zakresu oddziaływania, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych i innych norm materialnoprawnych. Należy też dodać, że zgodnie z decyzją Burmistrza M. i Gminy R. C. z dnia [...] października 2012 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] obręb R. W. gm R. C. w zakresie budowy stacji elektroenergetycznej [...]" wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr [...] linii 110 kV relacji GPZ G. [...] – GPZ [...], w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie określenia warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie wskazano, że: "oddziaływanie inwestycji w postaci promieniowania elektroenergetycznego oraz hałasu należy zamknąć w granicach działki nr [...] objętej inwestycją." Należy zaznaczyć, że dla ustalenia stron postępowania nie ma przesądzającego znaczenia, czy oddziaływanie przedsięwzięcia na konkretne nieruchomości będzie mieściło się w dopuszczalnych normach, czy będzie je przekraczało. Jakiekolwiek szkodliwe oddziaływanie wywołane budową planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, mogące stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania (zabudowy) lub użytkowania tych nieruchomości, daje ich właścicielom prawo do skutecznego domagania się ochrony ich praw w toku indywidualnej sprawy administracyjnej. Konieczne zatem jest ustalenie oddziaływania na działki sąsiednie nr [...], co najmniej w zakresie hałasu wywoływanego przez transformatory. Ważna jest też ocena czy zmiana przebiegu linii elektroenergetycznej 110 KV spowodowanej zmianą lokalizacji i wymianą słupa nr [...], może wpływać na sposób zagospodarowania chociażby części działki sąsiedniej (nr [...]). Fakt, że wcześniej również nad działką przebiegała linia energetyczna nie oznacza, że nowy przebieg nie wpłynął na warunki zagospodarowania działki odwołujących się. Przepisy ustawy Prawo budowlane obligowały organy do odrębnego ustalenia kręgu stron postępowania z uwzględnieniem normy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 3, niezależnie od kręgu stron postępowań toczących się na wcześniejszych etapach przedmiotowej inwestycji. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie do powielenia stanowiska inwestora, które z oczywistych względów nie jest obiektywne. Pomimo podnoszenia przez strony w postępowaniu oraz odwołaniu negatywnego oddziaływania poprzez zmianę przebiegu sieci nad ich nieruchomością związaną z podwyższeniem i zmianą gabarytów słupa nr [...], organ pominął konieczność zbadania czy inwestycja będzie szkodliwie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W tych okolicznościach szkodliwe oddziaływanie może utrudniać właścicielowi właściwe korzystanie i zagospodarowanie jego nieruchomości w przyszłości, zwłaszcza w przypadku inwestycji, uznanych za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczności te wymagały rozważenia w kontekście zakresu i wielkości oddziaływania oraz sposobu zagospodarowania i wykorzystania sąsiednich nieruchomości. Dopóki nie zostanie to ustalone i rozważone nie można jednoznacznie stwierdzić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu czy też nie. Jeżeli budowa spornej inwestycji w tym stacji transformatorowej, spowoduje emisję hałasu na teren sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących (nr [...]) – z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że o 32 dB, to należy przyjąć, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ramach interesu prawnego właściciela nieruchomości mieści się możliwość negatywnego akustycznego czy też elektroenergetycznego oddziaływania inwestycji na teren jego nieruchomości, co nie oznacza, iż będzie mógł się on skutecznie temu sprzeciwić, jeżeli oddziaływanie będzie mieściło się w regulowanych stosownymi przepisami normach i nie naruszy jego uzasadnionych interesów znajdujących oparcie w normach prawa materialnego np. regulujących konieczność zachowania odległości konkretnej zabudowy od linii elektroenergetycznej (gdyby jej przebieg na działce nr [...] rzeczywiście uległ zmianie w zakresie powodującym zmianę możliwości zagospodarowania na skutek realizacji spornej inwestycji). Te kwestie należy odróżnić, co nie oznacza, że jako zgodne z przepisami prawa, można uznać w takiej sytuacji świadome niedopuszczanie do udziału w postępowaniu i odmawianie przymiotu jego strony. Wobec powyższego, należy ponownie dokonać stosownej w tym zakresie oceny czy skarżący posiadają przymiot strony w rozpoznawanej sprawie. Nie można też przebiegu działań i treści informacji organu pierwszej instancji interpretować w ten sposób, że odwołanie wniesione przez skarżących, konsekwentnie wskazujących na swój przymiot stron postępowania, wniesione w terminie 14 dni od doręczenia im nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji za wniesione z uchybieniem terminu. Narusza to ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8., art. 9 K.p.a. Organ pierwszej instancji odmawiając im czynnego udziału w tym postępowaniu, prawidłowo pouczył, że weryfikacja statusu skarżących może nastąpić w trybie odwoławczym. Tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed uruchomieniem trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Wady stanowiące bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o ile zostaną stwierdzone już na etapie postępowania odwoławczego winny być wyeliminowane w tym postępowaniu. Przy hipotetycznym założeniu, że skarżącym, przysługuje jednak przymiot stron postępowania, sprzeczne z istotą, celem i zasadami postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, byłoby odsyłanie ich na drogę odrębnego postępowania wznowieniowego. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał skarżącym, że spór co do tego czy są stronami postępowania może zostać rozstrzygnięty właśnie w postępowaniu odwoławczym. Nie zostali oni pominięci poprzez niedoręczenie im decyzji organu pierwszej instancji. Gdyby uznać, jak chce tego inwestor, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem upływu 14 dni od dnia doręczenia decyzji jego pełnomocnikowi, czyli z dniem [...] lutego 2014r., to w pierwszej kolejności, zwłaszcza wobec wcześniejszych pouczeń organu administracji publicznej, organ odwoławczy winien pouczyć skarżących o możliwości i trybie zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uchybionego bez winy odwołujących się (art. 58 i 59 K.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 9 K.p.a., organ ten jako adresat odwołania był obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ewentualnie, organ winien pouczyć o warunkach złożenia wniosku o wznowienie postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i wezwać do wyjaśnienia, czy pismo skarżących stanowić ma odwołanie (które organ uznaje za wniesione z uchybieniem terminu), czy wniosek o wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Bez wyjaśnienia skarżącym powyższych okoliczności i umożliwienia im złożenia wniosku, który skutecznie służyłby ochronie ich interesów w toku postępowania, stwierdzenie przez organ odwoławczy wniesienia przez skarżących odwołania po terminie, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących co do wadliwego posadowienia linii w przeszłości. W toku niniejszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mogą skutecznie kwestionować pierwotnego usytuowania linii elektroenergetycznej i jej przebieg przez ich działkę nr [...]. Niniejsza sprawa nie dotyczy, jak próbują to wywodzić skarżący, inwestycji polegającej na modernizacji, czy też przebudowie (zmiany przebiegu lub parametrów) spornej linii elektroenergetycznej na odcinku działki skarżących. Również z uwagi na zakres planowanego zamierzenia i jego poszczególnych elementów, nieuzasadnione jest wywodzenie interesu prawnego skarżących w niniejszym postępowaniu z samego tylko faktu (jak twierdzą niezgodnego z normami i przepisami prawa) dotychczasowego przebiegu linii elektroenergetycznej przez działkę nr [...]. Z podanych jednak wcześniej względów, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz § 3, a także art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Uchybienia te mogły w istotny sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a zatem zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy rozważy wszystkie okoliczności, mające wpływ na ustalenie czy D. i Z. N. służy przymiot strony w postępowaniu, uwzględniając wskazania, wynikające z rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, z uwagi na jego wynik, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się - wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego (udzielonego tylko przez skarżącego, stąd zwrot tylko skarżącemu )w wysokości [...] zł i [...] zł opłaty za pełnomocnictwo (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. W związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych)