II SA/Bd 244/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2015r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Burmistrz Ł., na podstawie m.in. art. 10 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") przyznał J. D. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznając na Elizę S. i O. S. kwotę [...]zł miesięcznie, w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] października 2013 r. P. z dnia [...] października 2015 r. J. S. (zmiana nazwiska z D. w związku z zawarciem związku małżeńskiego), na podstawie art. 31 u.ś.r. wniosła o "wydanie decyzji prostującej błąd w decyzji MOPS.8250.525-1.2012" poprzez przyznanie dodatku na wszystkie dzieci za okres objęty decyzją i wypłatę zaległych świadczeń. Wnioskodawczyni wskazała, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 15/13) wskazuje jednoznaczną interpretację ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz jednocześnie potwierdza, że ww. decyzja organu I instancji była następstwem błędu. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Burmistrz Ł. (zwany dalej "Burmistrzem"), na podstawie art. 31 w związku z art. 8 pkt 2 i art. 10 u.ś.r. odmówił sprostowania błędu w decyzji orzekającej o ustaleniu prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu na dzieci E. i O. rodz. Serafin [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 u.ś.r. jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Zdaniem organu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nie popełniono błędu. Przewidziany przez art. 10 u.ś.r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje bowiem w tej samej wysokości, niezależnie od ilości dzieci. W przypadku urodzeń bliźniaczych ustawodawca przewiduje natomiast korzyść w postaci wydłużenia okresu pobierania przedmiotowego dodatku. Odmienne stanowisko tj. że dodatek przysługuje w wysokości określonej przez ustawodawcę na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu, zostało zawarte w ww. uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. , podjętej już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Fakt podjęcia tej uchwały ma jedynie ten skutek, że wpływa na orzecznictwo sądów administracyjnych w celu ujednolicenia linii orzeczniczej, nie stanowi ona jednakże źródła prawa. Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organ działał zgodnie z obowiązującym prawem, kierując się w szczególności ustawą o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy w N. nad N. zarzucając naruszenie art. 31 w związku z art. 8 pkt 2 i art. 10 u.ś.r. Odwołujący przyznał, ze treść art. 10 u.ś.r. powodowała liczne rozbieżności interpretacyjne dotyczące dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w sytuacji sprawowania takiej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. W związku z tymi rozbieżnościami, na wniosek Prokuratora Generalnego NSA podjął w dniu 26 czerwca 2014 r., w składzie siedmiu sędziów, uchwałę, z której wynika, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Co prawda w chwili wydawania decyzji przez organ powyższa uchwała jeszcze nie obowiązywała, to wyrażone w niej stanowisko i argumentacja na jego poparcie były już wówczas aktualne. Dokonana przez organ I instancji interpretacja art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. prowadzi – z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP do nierównego traktowania rodzin (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci urodziły się podczas jednego porodu. Nie można też pominąć faktu, że J. S. na podstawie tych samych przepisów, w związku ze zmianą miejsca zamieszkania i złożonymi odwołaniami od kolejnych decyzji – otrzymała w późniejszym okresie ww. dodatek w prawidłowej wysokości [...] zł (tj. na każde dziecko). Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że decyzja Burmistrz z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego została wydana w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Od decyzji tej wnioskodawczyni nie złożyła odwołania. Przytaczając treść art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz treść uchwały NSA z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 15/13) Kolegium wskazało, że ww. uchwałą NSA dokonał wykładni obowiązujących przepisów ustawowych, wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, która miała na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Fakt ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r.; po rozpatrzeniu wniosku J. S. w tym przedmiocie Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza. Strona nie skorzysta z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fakt odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa wskazuje, że organ odwoławczy badając wnikliwie całą sprawę nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu organu I instancji ani rażącego naruszenia prawa ani też błędu organu I instancji. Podniesiony w odwołaniu argument, że wnioskodawczyni na podstawie tych samych przepisów, w związku z odwołaniami złożonymi od kolejnych decyzji, otrzymała w późniejszym okresie dodatek w wysokości [...] zł nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r., albowiem decyzje organu odwoławczego powołane w treści odwołania, zostały wydane już w trakcie obowiązywania wiążącej wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwałą. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dopuściły się błędu polegającego na nieprawidłowej wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania przez organu obu instancji w jakim trybie J. S. domagała się zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r., by móc uzyskać świadczenie w wyższej wysokości oraz zaniechanie ustalenia czy dochowała ona terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że wniosek uczestniczki z dnia [...] października 2015 r. nie spełniał wymogów formalnych umożliwiających jego rozpoznanie. We wniosku nie powołano bowiem żadnej przesłanki wznowieniowej z art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a., ani przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), a organ nie wezwał jej do sprecyzowania wniosku. Wskazując, że w art. 32 ust. 2 u.ś.r. ustawodawca nakazuje stosować procedurę administracyjną, skarżący podniósł, że decyzja "prostująca błąd", o której mowa w art. 31 u.ś.r., to decyzja wydana z urzędu lub wskutek zawiadomienia strony w jednym z nadzwyczajnych trybów wymienionych w przepisach k.p.a. Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku było zatem wezwanie wnioskodawczyni do sprecyzowania, w jakim trybie domaga się ona zmiany decyzji ostatecznych w takim zakresie, by móc uzyskać świadczenia w wyższej wysokości, a także stosownie do art. 9 k.p.a. pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach. Ani prawo materialne (ustawa o świadczeniach rodzinnych), ani procedura administracyjna nie przewiduje decyzji "o sprostowaniu błędu"; podstawą wydania takiej decyzji nie jest art. 31 u.ś.r. Istotą tego przepisu jest określenie granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu dotychczasowo błędnie wydanej decyzji. Ponadto skarżący podniósł, że błąd w decyzji, o którym mowa w art. 31 u.ś.r. może polegać na nieustaleniu istotnego faktu lub na jego błędnej interpretacji, może być wynikiem oceny dokonanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni prawa. Skarżący podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem NSA i SN błąd organu rozumiany jest bardzo szeroko. Zdaniem SN nie mogą być argumentem przemawiającym za zawężeniem pojęcia błędu organu trudności interpretacyjne wynikające z jakości stanowionego prawa. W konkurencji dwu dóbr – ochrony budżetu i ochrony uprawnionych – pierwszeństwo trzeba przyznać tym drugim. Nie można przenosić na obywateli ryzyka niekompetentnego funkcjonowania organów władzy ustawodawczej. Skoro zatem rozstrzygnięcie organu przyznające skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jedynie w kwocie [...]zł dotknięte było błędem podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, błąd ten powinien być sprostowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium podkreśliło, że zakres żądania J. S. we wniosku z dnia [...] października 2013 r. nie budzi wątpliwości. Wobec tego organy nie miały podstaw do podejmowania czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawczyni. Kolegium wskazało, że zarówno w orzecznictwie jak też piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitości co do charakteru regulacji zawartej w art. 31 u.ś.r. Prezentowany jest pogląd, że przepis ten stanowi podstawę od wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej, może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie prowadzone w tym trybie może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów k.p.a., decyzji ostatecznej, wydanej wskutek błędu organu. Kolegium podkreśliło także, że mając na uwadze art. 6 k.p.a. nie można sprostać wnioskowi J. S.. Zgodnie z powołanym przepisem organy działają na podstawie przepisów prawa; nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest prawidłowość trybu postępowania, w jakim doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Tak jak wskazują strony, zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitości co do charakteru regulacji zawartej w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jednym z prezentowanych poglądów, art. 31 u.ś.r. stanowi podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 u.ś.r. może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu (por. A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 404 czy wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2015r. sygn. akt III Sa/Kr 1321/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 145/15 publ. CBOSA). W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Rz 373/07 twierdzi się nadto, że przepis art. 31 u.ś.r. nie nakazuje, w przypadku zawiadomienia organu o błędzie przez uprawnionego, wydawania odrębnej decyzji prostującej błąd. Sprostowanie błędu polega w tym przypadku na ustaleniu w drodze decyzji prawa do świadczenia w prawidłowej wysokości za określony czas, ze wskazaniem oczywiście decyzji, zawierającej błąd w rozumieniu art. 31 u.ś.r. Według drugiego stanowiska, art. 31 u.ś.r. należy rozumieć jako przepis szczególny regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego (por. G. Zalas, Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, teza 10 Casus s. 15). Uznaje się również, że art. 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 u.ś.r. (por. Świadczenia rodzinne Komentarz Renata Babińska-Górecka, Monika Lewandowicz-Machnikowska Wrocław 2010 str. 364). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przychyla się do poglądu, że istota art. 31 u.ś.r. polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu dotychczasowo błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednakże decyzja ta wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. Zgodzić się należy z poglądem skarżącego, że ani prawo materialne (ustawa o świadczeniach rodzinnych) ani procedura administracyjna nie przewidują decyzji "o sprostowaniu błędu". Sąd nie podziela bowiem stanowiska, według którego podstawę wydania decyzji o sprostowaniu błędu stanowi właśnie art. 31 u.ś.r. Z powyższych przyczyn – w przedmiotowej sprawie - prowadzenie postępowania w celu wydania decyzji o odmowie sprostowania decyzji miało miejsce z naruszeniem prawa będącego wynikiem błędnej interpretacji art. 31 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że w art. 32 ust. 1 u.ś.r. dopuszcza się możliwość zmiany, względnie uchylenia decyzji ostatecznej zarówno na korzyść jak i niekorzyść strony ze względu na wystąpienie określonych okoliczności. W innych przypadkach, niż wymienione w art. 32 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nakazuje natomiast stosować procedurę administracyjną (art. 32 ust. 2 u.ś.r.), a więc dopuszcza możliwość zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 145, art. 145a, art. 145b , art. 154, art. 155, art. 156 k.p.a. Decyzja "prostująca błąd", to decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wymienionych w tych przepisach. Mając na względzie przedstawioną rozbieżność co do wykładni art. 31 u.ś.r. zdaniem Sądu obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku z dnia [...] października 2015 r. było wezwać wnioskodawczynię J. S. do sprecyzowania, w jakim trybie domaga się zmiany decyzji ostatecznej w takim zakresie, by móc uzyskać świadczenia w wyższej wysokości, a także stosownie do treści art. 9 k.p.a. pouczyć wnioskodawczynię o przysługujących jej uprawnieniach. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji zatem istniejących wątpliwości prawnych co do możliwości wszczęcia postępowania w oparciu o wprost wskazany przez wnioskodawcę przepis prawa zadaniem organu jest takie poinformowanie strony o okolicznościach prawnych, aby mogła ona dokonać świadomego wyboru sposobu postępowania; ryzyko utraty możliwości realizacji praw z powodu istniejących trudności interpretacyjnych co do możliwego do zastosowania trybu podważenia decyzji ostatecznej nie może być bowiem w takim przypadku przerzucone w całości na obywatela. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną oraz przedstawione wskazania. W związku z tym wezwie skarżącą do sprecyzowania jej żądania. W przypadku, gdy mimo właściwego pouczenia skarżąca nadal domagać się będzie sprostowania decyzji ostatecznej na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne będzie umorzenie postępowania zainicjowanego jej wnioskiem. W razie wyboru trybu nadzwyczajnego, organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzonego uchybienia proceduralnego zbędne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 31 u.ś.r. w kwestii interpretacji wskazanej w niej przesłanki "błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych". Interpretacja tej przesłanki jest także przedwczesna, jako że będzie wymagała powiązania z przepisami tego trybu postępowania, w jakim ewentualnie będzie toczyło się dalsze postępowanie z wniosku J. S.. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) należało orzec jak w sentencji wyroku.