II SA/Bd 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 246/08 Uzasadnienie Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..]. nr [...] ustalono K. O. na podstawie art. 59 f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z rozbudową istniejącego sklepu spożywczego na działce nr [...] w miejscowości M. N. przy ul. T. o część socjalno - magazynową. Inwestycję zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozbudowa istniejącego sklepu spożywczego, stanowiła budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji wykonane samowolnie roboty budowlane traktowane być muszą jako działanie wypełniające hipotezę art. 48 Prawa budowlanego. Sankcja w postaci nakazu rozbiórki wydawanego na podstawie cyt. artykułu nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Organ uznał, że rozbudowa może zostać zalegalizowana. W zażaleniu inwestor wniósł o zniesienie opłaty i poinformował, że rozpoczęcie robót nastąpiło przed uzyskaniem pozwolenia z powodu wprowadzenia w błąd przez projektanta, który obiecywał szybsze opracowanie projektu. Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...] nr [...] uchylono zaskarżone postanowienie i umorzono postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu przypomniano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że po stwierdzeniu samowoli budowlanej, wstrzymano roboty i ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Inwestor wykonał nałożony obowiązek. Następnie ustalono opłatę legalizacyjną. Organ zarzucił jednak organowi I instancji brak konsekwencji w działaniu, gdyż podczas kontroli stwierdzono, że ściana północna dobudowy bez otworów znajduje się w odległości 2, 90 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], a ściana zachodnia dobudowy z otworem drzwiowym znajduje się w odległości 3,40 od granicy tej samej działki. Tym samym zostały naruszone ustalenia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) – gdyż odległość od granicy sąsiedniej ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić 4 m, a ściany bez otworów 3 m. Taki stan rzeczy spowodował niespełnienie wymagań zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i zalegalizowanie wybudowanej samowolnie rzeczonej dobudowy jest niemożliwe, zatem organ nie powinien prowadzić postępowania naprawczego. W tych okolicznościach dalsze działanie organu było bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do zażalenia organ stwierdził, że opłata legalizacyjna nie jest opłatą uznaniową, a jej wysokość jest dokładnie wyliczona i wynika z przepisów prawa – art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym obliczona stawka podlega 50 – krotnemu podwyższeniu. Zgodnie z przepisami prawa, naliczona opłata legalizacyjna winna wynosić: iloczyn – stawka opłaty "s" (stała określona Prawem budowlanym) wynosząca aktualnie [..] zł (x) współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" (sklep – kategoria XVII) wynoszący [...] (x) współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" wynoszący [...] krotnie podwyższenie – ( [...]) x [...] = [...] zł. Z matematycznego punktu widzenia Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego właściwie wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej. Reasumując organ stwierdził jednak, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. podjął czynności zmierzające do zalegalizowania rzeczonej samowoli budowlanej, gdy tymczasem wykonana dobudowa ewidentnie narusza przepisy techniczno – budowlane, których charakter uniemożliwia zalegalizowanie samowoli. Z tego względu organ uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie powiatowego organu nadzoru budowlanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W skardze inwestor zakwestionował ustalenia, że brak jest możliwości zalegalizowania obiektu. Ściana północna znajduje się w odległości 2,9 m od ogrodzenia a nie od granicy działki. Ukształtowanie terenu spowodowało koniczność przesunięcia ogrodzenia w stronę ściany. Druga ściana z otworem znajduje się w odległości 3,4 m od granicy, ale po zamurowaniu otworu zostanie spełniony warunek 3 m od granicy. Ponadto inwestor uznał, że opłata legalizacyjna jest niewspółmierna do dokonanej samowoli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność postanowienia w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż uchybia ono prawu. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – art. 7, jest to obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę organ administracji musi jednoznacznie wskazać, które fakty uznaje za udowodnione, a ponadto dokonując takiego wskazania nie może uchylić się od wyraźnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów uznał te fakty za udowodnione. Rola organu administracji nie może przy tym ograniczać się jedynie do powołania się na określony przepis prawa materialnego i stwierdzenie, że w sprawie zachodzą przesłanki w nim wymienione. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu zarzucić należy naruszenie art. 7 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na stanowisku organu I instancji, który powołując się na szkic sytuacyjny ustalił, że obiekt usytuowany jest z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Inwestor twierdzi, że zarzut naruszenia przepisów techniczno - budowlanych dotyczący nie zachowania minimalnych odległości obiektu od granicy działki jest niesłuszny, gdyż w odniesieniu do ustalonej przez organ odległości 2, 90 m zmierzono ją od płotu a nie od granicy działki, a linia płotu nie pokrywa się z granicą działki. W odniesieniu zaś do odległości 3,40 m, możliwe jest dostosowanie odległości przez zamurowanie otworu. Zarzut inwestora pojawił się dopiero w skardze, gdyż organ I instancji pomimo wskazanych ustaleń uznał, że zachodzą podstawy do legalizacji obiektu. W orzeczeniu organu odwoławczego podniesiono kwestię usytuowania obiektu i wywiedziono niekorzystne dla zainteresowanego skutki. Istotna jest zatem ocena czy ustalenie w zakresie usytuowania obiektu zostało dokonane zgodnie z obwiązującymi regułami postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że ustalenia co do usytuowania obiektu pojawiły się w protokole na szkicu sytuacyjnym, który nie został podpisany przez inwestora (rysunek znajduje się poniżej podpisu inwestora pod ustaleniami protokołu). Nie można więc uznać, że okoliczność ta została przyznana przez zainteresowanego. Brak też innych dowodów pozwalających na weryfikację tego ustalenia. W związku z korzystnym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, inwestor mógł się odnieść do tej okoliczności dopiero w skardze. Tym samym został on pozbawiony możliwości obrony swojego stanowiska i przedstawienia własnych dowodów na etapie postępowania administracyjnego, a orzeczenie organu II instancji zamknęło drogę do legalizacji samowoli. Zadaniem organów jest opieranie się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym i niepogarszaniu sytuacji prawnej osób wnoszących zażalenie, chyba że dochodzi do rażącego naruszenia prawa. Aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, należy wykluczyć ewentualne zarzuty co do sposobu zebrania i oceny materiału dowodowego. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Także wyciągnięcie negatywnych skutków dopiero w rozstrzygnięciu organu II instancji przy pojawieniu się istotnych wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego wywołuje taki skutek. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określanych faktów z wykorzystywaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania a przede wszystkim stworzenia możliwości złożenia wniosków dowodowych. Należy przy tym dodatkowo zważyć, że nawet okoliczność braku czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w żadnym razie nie zwalnia organu administracji od wnikliwego rozpatrzenia wszystkich aspektów rozpatrywanej sprawy – wręcz przeciwnie, właściwy organ ma obowiązek podejmowania czynności wyjaśniających z urzędu i w żadnym wypadku brak stanowiska strony, co do przeprowadzonego dowodu nie może być interpretowany jako automatyczne uznanie ustaleń zeń wynikających. W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a wiec przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Na obecnym etapie należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób prawidłowy, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalania stanu faktycznego przy uwzględnianiu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. Organ powinien poczynić ustalenia co do usytuowania obiektu i przedstawić je inwestorowi. Jeśli nie zostaną zakwestionowane, będzie to wystarczający dowód do ustalenia określonego stanu faktycznego. Gdy zostaną zakwestionowane, należy umożliwić stronie złożenie stosownych wniosków dowodowych tak, by nie pozbawić jej możliwości obrony swoich praw. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.