II SA/Bd 246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] [...] 2018 roku E. S. i K. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] 2010 roku sygn. sprawy : [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych przy ul. [...] w K. K., stanowiących działki nr [...] oraz działki nr [...], których właścicielem była Gmina K. K.. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, iż decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa , w szczególności: -art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 roku , poz. 121 ze zm.) poprzez nie spełnienie warunku, iż powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię każdej niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe lub pod poszerzenie dróg istniejących; -art. 7 ust. 1 pkt 1 , pkt 2 oraz pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.) poprzez niezachowanie ładu przestrzennego, zasad gospodarki nieruchomościami oraz zadań obejmujących obowiązki w zakresie gminnych dróg i ulic przy podziale nieruchomości, a w szczególności w zakresie wydzielenia drogi mieszkańcom, stanowiącej dostęp do drogi publicznej oraz zabezpieczenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów i obywateli (mieszkańców) oraz ochrony przeciwpożarowej budynków; -art. 4 ust. 3 a w związku z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego realizacji celu roszczenia, polegającego na tym, iż zatwierdzenie podziału nastąpiło niezgodnie z definicją działki budowlanej z powodu braku dostępu tych działek do drogi publicznej ( ani do drogi -ulicy [...], ani do innej drogi tj. ul. [...] ), ponieważ Gmina nie posiada dokumentacji, jak przebiega ul. [...], brak także załącznika graficznego. Działki otoczone są działką [...], sklasyfikowaną w ewidencji geodezyjnej jako B-tereny mieszkaniowe, a nie jako droga dr-czy to gminna, czy wewnętrzna; -§ 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) przez nie zachowanie przy podziale nieruchomości minimalnej szerokości gruntu, tj. nie mniej niż 3 m, a w przypadku ciągu pieszo jezdnego nie mniej niż 5 m ruchu pieszych oraz ruchu i postoju pojazdów; -§ 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030 ze zm.) przez nie zachowanie przy podziale nieruchomości minimalnej szerokości terenu jako dróg pożarowych nie mniej niż 4 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku stron, decyzją z dnia [...] 2018 roku w sprawie [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] 2010 roku sygn. sprawy : [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. S. i K. S.. W piśmie z dnia [...] 2018 roku podtrzymali dotychczasowe zarzuty i twierdzenia w zakresie wadliwości decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] 2010 roku sygn. sprawy [...]. Ponownie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2019 roku [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] 2018 roku [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] 2010 roku sygn. sprawy [...]. Przywołują treść przepisów art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. K. nie występują przesłanki, które zgodnie z ww przepisami przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium ustaliło, że w dacie wydania decyzji tj. dnia [...] 2010 roku obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podstawę materialną decyzji stanowiły przepisy art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 art. 97 ust.1i1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nie znalazły potwierdzenia podnoszone przez skarżących okoliczności związane z brakiem dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, brakiem dokumentacji dotyczącej przebiegu ul. [...]. Ponadto z samej treści decyzji wynika, iż wpisano w niej objęte procedurą podziałową działki o nr [...] jako znajdujące się przy ul. [...] zgodnie z danymi zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzoną przez Starostę [...]. Działki objęte procedurą podziałową zarówno przed podziałem , jak i po podziale posiadają dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...] przez działkę gminna oznaczoną nr [...], która mimo sklasyfikowania w ewidencji pod numerem B, wykorzystywana jest jako droga wewnętrzna do działek nr [...], i [...]. SKO oceniło, że w wyniku postępowania podziałowego oraz zbycia części nieruchomości, nie zostało ograniczone użytkowanie poszczególnych nieruchomości, ani też dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] (przed podziałem nr [...]) były wydzielone po obrysie budynków, co utrudniało ich właścicielom swobodne korzystanie z ich własności. Podział i sprzedaż części nieruchomości gminnych przyległych do przedmiotowych budynków niewątpliwie przyczynił się do poprawy funkcjonalności i racjonalnego korzystania. Teren gminy w tym obszarze ( działka nr [...]) stanowi tylko i wyłącznie dojazd do nieruchomości zabudowanych znajdujących się na tym obszarze , tj. działek nr [...] i [...]. Na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie SKO ustaliło, że skarżący są współwłaścicielami działek o nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha., które są przyległe do drogi publicznej ul. [...]. Okoliczności związane z obsługą komunikacyjną skarżący potwierdzili między innymi w sprawie związanej o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] , czego konsekwencją było wydanie decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] 2009 roku Nr [...]. W ocenie organu chybione są także zarzuty naruszenia § 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1802/09, w którym Sąd stwierdził, że rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) iż stosownie do § 2 ust. 1 jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Podział nieruchomości, w tym także podział istniejącego już na niej budynku nie mieści się w regulacji rozporządzenia technicznego, ponieważ nie stanowi projektowania, budowy, przebudowy ani też zmiany sposobu użytkowania budynku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli E. S. i K. S. zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz: -art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), poprzez przekroczenie uprawnień Gminy w zakresie interpretacji przepisu prawa; -art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ; -art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nie spełnienie warunku, iż powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe lub pod poszerzenie dróg istniejących; -art. 7 ust. 1 pkt. 1, pkt. 2 oraz pkt 14 ustawy z dnia z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez nie zachowanie ładu przestrzennego, zasad gospodarki nieruchomościami oraz zadań obejmujących obowiązki w zakresie gminnych dróg i ulic przy podziale nieruchomości, w szczególności w zakresie wydzielenia drogi mieszkańcom, stanowiącej dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pojazdów i obywateli (mieszkańców) oraz ochrony przeciwpożarowej budynków; -art. 4 ust. 3a w związku z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego realizacji celu roszczenia, polegającego na tym, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości nastąpiło niezgodnie z definicją działki budowlanej z powodu braku dostępu tych działek przedmiotowych do drogi publicznej; -§ 14, pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez nie zachowanie przy podziale nieruchomości minimalnej szerokości gruntu, tj. nie mniej niż 3m. a w przypadku ciągu pieszo jezdnego nie mniej niż 5m dla ruchu pieszych oraz ruchu i postoju pojazdów. -§ 12 i § 13 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030 ze zm.) przez nie zabezpieczenie przy podziale nieruchomości minimalnych szerokości terenu jako dróg pożarowych nie mniej niż 4m. w celu zapewnienia mieszkańcom nieruchomości położonych przy [...], możliwości dojazdu służb pożarowych i innych służb ratunkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję, którym odmówiono skarżącym E. i K. S. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2010r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych przy ul. [...] w K. K. stanowiących działki:[...] stanowiących własność Gminy [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Czynności organu nadzoru w sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie strony przebiegają w dwóch etapach, z których pierwszy zainicjowany wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania, a drugi rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonego aktu. Na etapie pierwszym organ administracji dokonuje wstępnego badania dopuszczalności wniosku ustalając, czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot, czy podmiot ten posiada zdolność do czynności prawnych (przyczyny o charakterze podmiotowym) oraz czy wskazana została podstawa dochodzenia nieważności rozstrzygnięcia lub czy już/jeszcze istnieje akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek (przyczyny o charakterze przedmiotowym). Brak któregokolwiek elementu koniecznego do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzić będzie do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. tj. odmowy wszczęcia tego postępowania. Krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Jak stanowi ten przepis stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło uprawnienia lub obowiązku wynikać musi z przepisów prawa materialnego i musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r. (sygn. akt SA/Ł 1843/95, Lex Polonica nr 328897), mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Jednocześnie wskazać należy, iż wnioskodawca, domagając się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien wykazać własny przymiot strony poparty swoim interesem prawnym, a jeśli tego nie uczynił, to organ administracji publicznej obowiązany był wezwać wnioskodawcę o wykazanie swojego przymiotu strony w tej konkretnej sprawie. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie posiadają i nie posiadali praw rzeczowych do nieruchomości podlegających podziałowi, natomiast są współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, a także fakt, że skarżący nie byli stronami postępowania zwyczajnego o zatwierdzenie projektu podziału, organ I instancji powinien był więc tym bardziej starannie sprawdzić, czy wskazywane przez skarżących okoliczności powodują, że mają oni przymiot strony. Dopiero po wnikliwym postępowaniu wyjaśniającym przymiot strony organ może wydać decyzję merytoryczną. Wprawdzie skarżący w piśmie z dnia [...] 2018r. skierowanym do Prezesa SKO w [...] powołali się na przysługujący im status strony w przedmiotowym postępowaniu, ale organ w obu decyzjach nie podjął analizy, czy jest to interes wynikający z normy prawa materialnego, oraz czy pozostaje on w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w niniejszej sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie można wywodzić z faktu uciążliwości w użytkowaniu nieruchomości skarżących spowodowanej podjęciem działalności gospodarczej przez nabywcę działki wyodrębnionej w wyniku kwestionowanego podziału nieruchomości. Pomijając to, że okoliczności te nie zmieniają interpretacji pojęcia strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wskazać należy, że skarżący pozostają w błędnym przekonaniu, iż to wydanie decyzji z dnia [...] 2010r. spowodowało powstanie niekorzystnej dla nich sytuacji skutkującej wskazanymi uciążliwościami. Uciążliwości te (o ile rzeczywiście występują) powstają bowiem nie na skutek podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 2010r. ale na skutek podjęcia działalności gospodarczej na działkach powstałych w wyniku podziału. Kwestia zgodności z prawem tej działalności nie może jednak stać się przedmiotem badania przez sąd w niniejszej sprawie. Reasumując uznać należy, że w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości z dnia [...] 2010r, a we wniosku z dnia [...] 2018r. o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej własnego interesu prawnego nie wykazali, a organ tej zasadniczej kwestii nie wyjaśnił. Podkreślić należy, że odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne; uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych - jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej, natomiast wzruszenie ostatecznej decyzji będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, w pierwszej kolejności w zakresie posiadania lub nie interesu prawnego, czyli posiadania lub nie - przymiotu strony. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na wniosek podmiotu, któremu przymiot strony w danym postępowaniu nie przysługuje, stanowi rażące naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie przesądzając zatem rozstrzygnięcia, należało orzec jak w sentencji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art.200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.