II SA/Bd 248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 248/10 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 10 lutego 2009 r. skargi I. F. o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej SKO nr [...] z dnia [...] wydanej w postępowaniu odwoławczym, a utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...], mocą której odmówiono I. F. przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2006/2007 w formie: - zasiłku rodzinnego na dzieci J. i M. F., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – M. F., działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.856), art. 4 i 5, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), §17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 oraz art. 151 § 1 w związku z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] i decyzji poprzedzającej wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że pismem z dnia 30 lipca 2009 r. I. F. – skarżąca wniosła skargę w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. Akt P 45/08, żądając wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego na dzieci J. i M. F. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – M. F. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08 Dz. U. z dnia 8 lipca 2009 r., Nr 108, poz. 910), uznał bowiem, że §17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie MPS", jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. 8 listopada 2009 r., co oznacza, że od dnia 8 lipca 2009 r., ustalając dochód rodziny nie stosuje się § 17 ust. 2 rozporządzenia MPS, w konsekwencji zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony, a w przypadku uzyskania dochodu stosownie do przepisu art. 5 ust. 4a ustawy prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany. W wyniku wznowionego postępowania w sprawie oraz po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego SKO ustaliło, że w dniu 2 lutego 2007 r. skarżąca wystąpiła do organu zasiłkowego z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci J. i M. F. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka M. F. Do złożonego wniosku dołączone zostały stosowane dokumenty odzwierciedlające uzyskane dochody w roku poprzedzającym okres zasiłkowy jak również udokumentowano utratę dochodu w związku z wykreśleniem w 2006 r. z ewidencji działalności gospodarczej. Przy ustalaniu dochodu organy administracyjne działały w oparciu o przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia MPS w brzmieniu "Nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy". Z uwagi na uznanie wymienionego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) uzasadnione było, zdaniem SKO przeliczenie dochodów rodziny z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego, wynikającego z przedłożonych w toku postępowania wyjaśniającego dowodów. Według ustaleń SKO, ogółem w 2005 r. rodzina skarżącej uzyskała dochód w kwocie 47.392,71 zł. |Z tego dochód miesięczny wyniósł kwotę = 3.949,39 zł. | |W związku z likwidacją prowadzonej działalności w miesiącu listopadzie J. F. - mąż skarżącej utracił | | |miesięczny dochód w kwocie | | |- a z tytułu podjętej pracy w miesiącu listopadzie 2006 r. za pierwszy przepracowany miesiąc (grudzień) uzyskał|- 1.709,03 zł, | |dochód w kwocie | | |- z tytułu rozwiązania umowy o pracę skarżąca utraciła w 2006 r. kwotę dochodu miesięcznego w wysokości | | |-a uzyskała z tytułu otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych kwotę |+ 648,59 zł, | |- zatem miesięczny dochód po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego wyniósł, w ocenie SKO | | |- co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (4 osoby) stanowi kwotę |-1.028,84 zł, | | |+ 532,90 zł, | | | | | |- 2.392.91 zł, | | |= 598,22 zł. | SKO stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, które wymienia ustawodawca w art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504,00 zł. Z powyższego wynika, więc że w sytuacji skarżącej uzyskany dochód po uwzględnieniu zaistniałych zmian, w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń o kwotę 94,22 zł (598,22 zł - 504,00 zł) i dlatego skarżąca nie nabyła uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO, po rozpatrzeniu, na posiedzeniu w dniu 8 stycznia 2010 r. wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.), art. 4, art. 5, art. 8, ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 17 rozporządzenia MPS, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 oraz art. 138 §1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071), dalej powoływanej jako "kpa", utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...]. Uzasadniając tą decyzję SKO przedstawiło identyczną argumentację jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Ponownie wskazano, że po wznowieniu postępowania w sprawie i uwzględnieniu dowodów dokumentujących utratę i uzyskanie dochodów rodziny skarżącej ustalono, iż dochód rodziny skarżącej w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2005, wyniósł: |- w roku 2005 rodzina uzyskała dochód w kwocie | 47.392,71zł, | |- z tego dochód miesięczny stanowi kwotę |3.949,39zł, | |- z tytułu likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej od miesiąca listopada 2006 r. J. F. - mąż | | |skarżącej utracił dochód miesięczny w kwocie | | |- a z tytułu podjętej pracy zarobkowej w miesiącu grudniu 2006r. za pierwszy przepracowany miesiąc Jego|1.709,03 zł, | |dochód uzyskany wyniósł | | | | | | |648,59 zł. | Natomiast skarżąca z tytułu rozwiązania umowy o pracę utraciła w 2006 r. dochód miesięczny w kwocie 1.028,84 zł, a z tytułu otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych uzyskała dochód w kwocie 532,90 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego wyniósł: |- miesięczny dochód uzyskany w 2005 r. | = 3.940,39 zł, | |- miesięczny dochód utracony w 2006 r. przez J. F. (minus) | | |-miesięczny dochód uzyskany w 2006 r. przez J. F. (plus) |- 1 .709,03 zł, | |-miesięczny dochód utracony przez I. F. -rozwiązanie umowy o pracę (minus) |+ 648,59 zł, | |-miesięczny dochód uzyskany z tytułu otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych (plus) | | |- dochód miesięczny po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego wyniósł |- 1.028,84 zł, | |co w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony (4 osoby) wyniósł kwotę | | | |+ 532,90 zł, | | | | | |= 2.392,91 zł, | | | | | | | | |598,22 zł. | Wskazano, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, które wymienia ustawodawca w art. 4, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Ponieważ z powyższych wyliczeń wynika, że w sytuacji skarżącej dochód rodziny po uwzględnieniu zaistniałych zmian, w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń o kwotę 94,22 zł (598,22 zł - 504,00 zł), więc brak jest przesłanek do przyznania wnioskowanych świadczeń. W świetle powyższego rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO nie znalazło przesłanek do zmiany wydanych decyzji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca podniosła, że jej mąż J. F. przez cały 2005 r. prowadził działalność gospodarczą i osiągnął dochód w kwocie 38.474,32 zł. Działalność tą wyrejestrował 20 listopada 2006 r., więc jej zdaniem cały dochód z działalności gospodarczej jest dochodem utraconym. Natomiast dochodem uzyskanym przez męża jest wynagrodzenie za pracę, którą podjął od 2 listopada 2006 r., w wysokości miesięcznej netto 648,59 zł. Dochodem utraconym przez skarżącą jest, jej zdaniem, jej wynagrodzenie za pracę za okres od 1 stycznia 2005 r. do dnia 15 maja 2006 r., kiedy to rozwiązano z nią umowę o pracę. Natomiast dochodem uzyskanym jest zasiłek dla bezrobotnych, który skarżąca otrzymała od 16 sierpnia 2006 r., a którego wysokość za pełen miesiąc, netto wyniosła 470,27 zł. Skarżąca uważa, że jej dochód utracony nie może być wyższy niż dochód przedstawiony w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego, czyli od kwoty 8.981,60 zł. Skarżąca po przeprowadzeniu matematycznych obliczeń (przedstawionych w skardze) stwierdziła, że dochód miesięczny jej rodziny po uwzględnieniu dochodu utraconego i dochodu uzyskanego wyniósł 1.118,86 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (4 osoby) daje kwotę 279,72 zł. Oznacza to, że dochód miesięczny na członka rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł, wobec czego przysługuje jej prawo do wnioskowanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej jest zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena zaskarżonej decyzji według przedstawionych powyżej kryteriów doprowadziła do wniosku, że organy administracji państwowej obu instancji dopuściły się naruszenia zarówno prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak i przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wysokość dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w 2005 r. Organ administracji przyjął, że wysokość dochodu rodziny skarżącej w 2005 r., przy uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego – w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wniosła 2.392,91 zł, a przeciętny miesięczny dochód członków rodziny wniósł 589,22 zł i przekroczył o 94,22 zł kryterium dochodowe wynoszące zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych 504 zł. Z tym ustaleniem nie zgodziła się skarżąca i przedstawiła własne obliczenie, z których wynika, że miesięczny dochód członków jej rodziny wyniósł w 2005 r. – 279,72 zł, czyli że nie przekroczył kryterium dochodowego. SKO nie wyjaśniło w sposób dostateczny swojego stanowiska w sprawie dochodu rodziny skarżącej. Ani z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ani z treści uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, w jaki sposób obliczono miesięczny dochód utracony w 2006 r. przez męża skarżącej, miesięczny dochód utracony przez skarżącą i miesięczny dochód uzyskany przez skarżącą z tytuły zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie przedstawiono ani obliczeń matematycznych jakie organ niewątpliwie przeprowadził aby uzyskać wysokość tych dochodów, ani wyjaśnień jak te kwoty zostały uzyskane. Niemożliwym jest więc sprawdzenie prawidłowości obliczeń i związanego z tym w toku rozumowania organu, a jest to istotne choćby z tego względu, że skarżąca kwestionuje właśnie wysokość tych dochodów, co wprost rzutuje na jej prawo do świadczeń. SKO nie wyjaśniając w uzasadnieniach decyzji tych istotnych okoliczności faktycznych sprawy naruszyło przepis art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zwierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie to czyni niemożliwym przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonych decyzji, co stanowi samodzielną przesłankę uchylenia obu decyzji SKO. Niezależnie jednak od powyższego w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego. W celu wyjaśnienia tej kwestii koniecznym jest przywołanie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (TK) wyrażonego w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08 (OTK-A 2009/6/88). W wyroku tym za niezgodną art. 92 ust. 1 Konstytucji RP uznana została regulacja zawarta w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881z późn. zm.), ponieważ nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę co do zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i zmienia sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny na niekorzyść w stosunku do uregulowania przyjętego w art. 5 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, rozporządzenia są aktami wydawanymi wyłącznie w celu wykonania ustawy. Określenie przesłanek, na podstawie których ustalana jest wysokość dochodu będącego podstawą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, dopuszczalne jest jedynie w ustawie. Nie jest dopuszczalne pozostawienie prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej, które mają decydujący wpływ na korzystanie przez potencjalnych beneficjentów z praw przysługujących im na podstawie samej ustawy. Wymóg dotyczący umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowany ze szczególnym rygorem, gdy dana regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji wobec obywateli, zwłaszcza jeśli chodzi o unormowanie praw do świadczeń socjalnych na rzecz obywateli finansowanych ze środków publicznych. Stanowienie norm prawnych tego rodzaju wymaga rozstrzygania trudnych dylematów, istotnych z punktu widzenia zasad i wartości konstytucyjnych, m.in. sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, których ważenie jest zastrzeżone dla parlamentu. Niewłaściwa realizacja upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, że zawarte w art. 23 ust. 5 ustawy sformułowanie: "sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych" upoważniało jedynie do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu postępowania oraz dokumentów służących określeniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych przez organy administracji, ale nie do modyfikacji materialnoprawnych przesłanek nabycia tych świadczeń. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że pogląd zaprezentowany w powyżej przytoczonym wyroku TK odnieść należy również do przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (cyt. na wstępie), dalej powoływanego jako "rozporządzenie MPS", mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Potwierdzeniem słuszności tej tezy są stanowiska innych sądów administracyjnych wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 968/09 (publik. na str. cobis.nsa. gov. pl), przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IVSA/GL 404/09 (publik. w internecie na str. j.w.) i przez NSA w wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07 (System Informacji Prawnej Lex nr 510165). Wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 30 października 2008 r. przedstawił tezę, że "regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia MPS, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą, oraz że zawarte w § 18 ust. 1 rozporządzenia MPS regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z tą ustawową definicją." Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w niniejszej sprawie okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 i 4a tej ustawy przy obliczaniu dochodu uwzględnia się zarówno dochód utracony, jak i dochód uzyskany, przy czym definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne i świadczeniobiorców. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny aniżeli przedstawiona w zacytowanym powyżej art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjąć zatem należy, że regulacje dotyczące zarówno dochodu utraconego, jak i uzyskanego, rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 2 marca 2010 r. przywołanym powyżej). W niniejszej sprawie jest to rok 2005 r. Z treści decyzji SKO natomiast można wywnioskować, że organ administracji zaliczył do dochodu rodziny skarżącej dochód utracony przez jej męża także w 2006 r., dochód uzyskany przez jej męża w miesiącu grudniu 2006 r., dochód utracony skarżącej w 2006 r. oraz dochód uzyskany w postaci zasiłku dla bezrobotnych wypłacony w 2006 r. Zrobił to w oparciu o przepis § 17 i § 18 ust. 2 rozporządzenia MPS. W świetle powyżej przedstawionych rozważań taki sposób obliczenia dochodu rodziny, jako sprzeczny z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy uznać za niedopuszczalny. Podkreślić ponownie w tym miejscu należy, że delegację ustawową do wydania rozporządzenia MPS stanowi art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który upoważnia Ministra jedynie do określenia sposobu ustalenia dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określenia dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji zatem, w której treść przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia MPS wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, należy uznać, że nie jest on przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany więc będzie oprzeć swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na właściwych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Koniecznym będzie dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie dochodu rodziny skarżącej – zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji przeprowadzonych w celu ustalenia dochodu, obliczeń matematycznych i wyjaśnień do nich. Mając na uwadze powyższe, uznając, że rozstrzygający niniejszą sprawę organ naruszył art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i wobec naruszenia art. 107 § 3 kpa – na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jak w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.