II SA/Bd 253/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Ł.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania realizacji świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art.3 ust. 4, art.7, art.8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art.106 ustawy o pomocy społecznej z dnia [...].03.2004 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015r., poz. 1058), art. 104, art. 127a, art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu postępowania z urzędu, wstrzymał skarżącemu Ł. W. od dnia [...] października 2017r. realizację świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. z powodu braku podstaw do udzielenia pomocy. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu [...] lipca 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy w postaci "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Z przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2017 r. wywiadu środowiskowego i zebranych w sprawie dokumentów wynikało, że wnioskodawca z powodu bezrobocia kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., który został przyznany decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. na okres od [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Podstawą udzielenia pomocy było bezrobocie oraz brak stałego źródła dochodu. W dniu [...] lipca 2017 r. wnioskodawca dostarczył zaświadczenie lekarskie o konieczności stosowania diety, dlatego zasadnym było w ocenie organu udzielenie pomocy w formie pieniężnej. W dniu [...] września 2017 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej G. przekazał do Powiatowego Urzędu Pracy w T. informację, że skarżący jest osobą długotrwale bezrobotną i może zostać skierowany do wykonywania prac społeczno- użytecznych. Z pozyskanych informacji z Samorządowej Elektronicznej Platformy Informacyjnej (SEPI) wynikało jednak, że wnioskodawca nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych w PUP w T., czyli jest nieaktywny. W dniu [...] października 2017 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w T., w którym potwierdzono informacje, iż skarżący nie figuruje jako osoba bezrobotna, gdyż status osoby bezrobotnej utracił w dniu [...] września 2017 r. z powodu niestawienia się i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Biorąc powyższe pod uwagę orzekający organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, "pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", ponadto "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej" (art. 4), a "brak współdziałania osoby czy rodziny z pracownikiem socjalnym, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia" (art. 11 ust. 2). Przytoczone przepisy zdaniem organu I instancji wskazują, że osoby korzystające z pomocy społecznej powinny zmierzać do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, bowiem celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania, zwłaszcza gdy dotyczy osób, które mają wszelkie warunki do podjęcia pracy. Ponadto organ I instancji nadmienił, że wnioskodawca systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zwrócił uwagę, że dostarczył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że długotrwale choruje. Ponadto zauważył, że zaszło nieporozumienie odnośnie wykreślenia z rejestru bezrobotnych, bowiem decyzja o wykreśleniu z rejestru została przez niego zaskarżona i w związku z tym nie jest ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zadaniem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości, dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych, w tym przypadku zasiłku celowego mają obowiązek współdziałania z organem publicznym, a w przypadku braku tego współdziałania, konsekwencją jest wstrzymanie wypłaty świadczenia, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium, postawa skarżącego, który utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2017 r. z powodu niestawienia się i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi, co uprawnia do stwierdzenia, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w tej sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Ponadto Kolegium wskazało, iż należy również zwrócić uwagę na treść art. 4 cyt. ustawy, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że jeżeli stan zdrowia skarżącego nie pozwala mu na wykonywanie jakiejkolwiek pracy, to zdaniem Kolegium skarżący winien wystąpić do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o ustalenie stopnia niepełnosprawności, co niewątpliwie w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzi jego stan zdrowia. W skardze do sądu Ł. W., podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji zwrócił uwagę, że dostarczył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, iż długotrwale choruje, nie może pracować, a pomimo tego zostały odebrane uprzednio przyznane dla niego zasiłki. Ponadto skarżący zauważył, że uznanie jego postawy za roszczeniową, jest dla niego krzywdzące, bowiem uczestniczył w różnych kursach podnoszących kwalifikacje, jednak nie przedstawiono mu żadnej propozycji zatrudnienia. Zwrócił też uwagę, że w najbliższej przyszłości wystąpi o uzyskanie stosownego do stanu zdrowia – stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: Ppsa) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, również z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s., wobec uznania, że postawa skarżącego, który utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu niestawienia się i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi, co zdaniem organu odwoławczego uprawniało do stwierdzenia, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w tej sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Jednak ocena zasadności zgłoszonego wniosku o przyznanie pomocy w postaci "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, tudzież rozstrzyganie o ewentualnym wstrzymaniu jego wypłaty, musi mieć oparcie w przepisach prawa oraz ustalonym wszechstronnie stanie faktycznym sprawy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia przesłanki braku chęci współpracy z organami pomocowymi wynikającego ze stwierdzonej przez organ okoliczności, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2107 r. z powodu niestawienia się i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa – jest wadliwe. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że skarżący nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych ze względu na wykreślenie z dniem [...] września 2017 r. (k. 2, k. 4 akt administracyjnych). Jednakże w odwołaniu od decyzji Wójta z dnia [...] października 2017 r. sporządzonym z datą późniejszą, niż zaświadczenie o wykreśleniu z rejestru bezrobotnych (k. 2), skarżący wyraźnie wskazał na istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, iż złożył odwołanie od decyzji pozbawiającej go statusu bezrobotnego i że jego odwołanie zostało przyjęte do rozpatrzenia. Pomimo to organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Należy podkreślić, że to rzeczą organu - a nie sądu, jest czynienie tak istotnych w sprawie ustaleń jak to, czy rzeczywiście skarżący jest pozbawiony statusu bezrobotnego, czy też wskutek odwołania nie doszło do pozbawienia go statusu bezrobotnego. Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie przez Sąd uchybienia przez organ odwoławczy obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, iż skarżącemu w momencie orzekania przez organ odwoławczy przysługiwał status bezrobotnego. W przypadku organu odwoławczego prowadziło to również do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ. W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2107 r. z powodu niestawienia się i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczenia, tudzież ewentualnego wstrzymania jego wypłaty. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie stanu faktycznego przesądza bowiem o sposobie załatwienia sprawy. Organ ustalając zakres postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zatem do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Nie może zatem w tym ostatnim zakresie pozostawać bierny wyłącznie oczekując na inicjatywę dowodową strony, a w przypadku powzięcia jakiejkolwiek informacji mogącej mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien przeprowadzić stosowne postępowanie mające na celu ustalenie jej istnienia. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, a więc jest działaniem naruszającym prawo (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz wyd. 11 wyd. C.H. Beck). Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 482/14. Nadto Sąd ten w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 25/14 stwierdził, z czym nie sposób się nie zgodzić, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.