II SA/Bd 255/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Starosta Toruński orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 1,3812 ha oraz nr [...] o pow. 0,4219 ha, położonych w Toruniu, w obrębie nr [...], dla których Sąd Rejonowy w Toruniu VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Toruń. 2. Postanowieniem z dnia 4 września 2023 r. Starosta Toruński ustalił koszty postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w łącznej kwocie 990 zł oraz zobowiązał Gminę Miasto Toruń do uiszczenia ww. kosztów na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na ww. koszty składa się operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego - L. S.. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") organ wyjaśnił, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron, koszty spowodowane oględzinami, koszty doręczania stronom pism urzędowych, czy też inne koszty związane bezpośrednio z rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto w myśl art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej "u.g.n.) koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. 3. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto Toruń (dalej: skarżąca) reprezentowana przez Prezydenta Miasta Torunia wniosła zażalenie domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, ponieważ decyzja o zwrocie nieruchomości nie jest jeszcze prawomocna i może zostać uchylona. Dalej skarżąca wskazała, że art. 140 ust. 6 u.g.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i zgodnie z nim ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający jest wyłączone tylko wtedy, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zdaniem skarżącej dopiero prawomocna decyzja o zwrocie ww. nieruchomości określi podmiot, na rzecz którego zostanie zwrócone zwaloryzowane odszkodowanie, co da podstawę do ustalenia kosztów i obciążenia nimi ww. podmiotu. 4. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w postepowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości, w którym wydano decyzję z dnia 28 sierpnia 2023 r. koniecznym było ustalenie wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Dalej organ wskazał, że z uwagi na treść art. 217 ust. 2 u.g.n. niezbędne było sporządzenie wyceny określającej wartość gruntu według stanu na dzień 25 stycznia 1988 r. i cen aktualnych oraz stanu obecnego i cen aktualnych celem zweryfikowania, czy wyceniona wartość nieruchomości na dzień 25 stycznia 1988 r. nie przekracza 50% aktualnej wartości przedmiotowych działek. Wobec powyższego na potrzeby niniejszego postepowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 16 maja 2023 r. Końcowo Wojewoda stwierdził, że nie jest rolą organu odwoławczego ocena procedury wyłonienia wykonawcy operatów, ani analiza wysokości kwoty poniesionej tytułem ich sporządzenia. 5. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy: - art. 264 § 1 i 2 oraz art. 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości kosztów postępowania z uwzględnieniem wskazania zasad ani kryteriów na podstawie których organ dokonał rozeznania rynku co do wysokości cen rynkowych za wykonanie usługi wyceny nieruchomości przez różne podmioty, celem wyłonienia oferty najkorzystniejszej; - art. 140 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy może on znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku prawomocnego orzeczenia o zwrocie nieruchomości i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które rozstrzygało o obciążeniu skarżącej kosztami postępowania niezakończonego ostateczną decyzją, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 stycznia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Toruńskiego z dnia 4 września 2023 r. o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w łącznej kwocie 990 zł i zobowiązujące do ich poniesienia przez Gminę Miasto Toruń, przy czym kwestią sporną jest wysokość tych kosztów i sposób ich ustalenia, a także przedwczesność wydania postanowienia przez organ I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy art. 263 i art. 264 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę, a organ. Odnosząc się na wstępie do zarzutu przedwczesnego wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania należy przytoczyć, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jak wyjaśniono w literaturze, postanowienie w sprawie kosztów ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz czynnościami postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11. Wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 742). Redakcja tego przepisu wskazuje też na równoczesność wydania przez organ administracji decyzji, kończącej postępowanie oraz postanowienia w sprawie kosztów postępowania. Przepis art. 264 k.p.a., nie nakłada zatem na organ obowiązku oczekiwania na uzyskanie przez decyzję kończącą postępowanie w danej instancji waloru ostateczności, czy prawomocności. Zatem w żadnym wypadku nie sposób ferować zarzutu naruszenia art. 264 k.p.a. w postaci przedwczesności ustalenia kosztów postępowania w sytuacji, gdy zapadła decyzja kończąca postępowanie w danej instancji, lecz nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania, bądź skargi do sądu administracyjnego. Stąd też organ I instancji władny był do wydania postanowienia w dniu 4 września 2023 r. w trybie art. 264 § 1 k.p.a. po wcześniejszym wydaniu decyzji merytorycznej (28 sierpnia 2023 r.), zaś Wojewoda jako organ odwoławczy dochował wymaganej kolejności działania, rozpoznając w pierwszej kolejności odwołanie od decyzji, a dopiero następnie zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów. Skład orzekający nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, że zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie. Faktem jest, że na decyzję ostateczną Wojewody w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wniesiona skarga (sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Bd 254/24). Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. O ile bowiem skarga ta zostanie uwzględniona na mocy prawomocnego wyroku, co oznaczać będzie ponowne rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości, zachodzić będzie podstawa do ponownego wydania postanowienia w trybie art. 264 k.p.a. - w zależności od treści decyzji kończącej postępowanie. 9. Odnosząc się zaś do drugiego z podniesionych zarzutów tj. wysokości kosztów i sposobu ich ustalenia wskazania wymaga, że do kosztów postępowania zgodnie z art. 263 k.p.a. zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§2). Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 578). Zgodnie zaś z art. 140 ust. 6 u.g.n., koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Postępowanie w przedmiocie określenia kosztów postępowania ma na celu ustalenie kosztów postępowania o zwrot nieruchomości tj. wykazanie, że zostały one poniesione w związku z postępowaniem i w jakiej kwocie, a następnie ustalenie, czy dany koszt należy zaliczyć do ogólnych kosztów postępowania, czy też do kosztów, do pokrycia których zobowiązane są strony postępowania, a jeśli tak to wskazanie konkretnych podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia. Jednak rozstrzygnięcie o kosztach postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. winno zawierać w jego uzasadnieniu szczegółowe wyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości kosztów postępowania, w tym przypadku ustalenia wysokości kosztów za wykonane operaty szacunkowe. Wybór podmiotu mającego dokonać wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, a organ administracji zobowiązany jest do dołożenia w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od potencjalnych oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy biegłego). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez biegłego, lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji już na etapie wyboru konkretnego oferenta. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 190) Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 28 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Wojewoda kontroluje: 1) wykonywanie przez organy rządowej administracji zespolonej w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz wytycznych i poleceń Prezesa Rady Ministrów; 2) wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne podmioty zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Wojewoda w szczególnie uzasadnionych przypadkach może kontrolować sposób wykonywania przez organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych (ust 2). Kontrola, o której mowa w ust. 1 i 2, wykonywana jest pod względem: 1) legalności, gospodarności, celowości i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów administracji rządowej oraz innych podmiotów; 2) legalności, gospodarności i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów samorządu terytorialnego (ust. 3). W niniejszej sprawie organ administracji nie wskazał zasad ani kryteriów na podstawie których dokonał rozeznania rynku co do wysokości cen rynkowych za wykonanie usługi wyceny nieruchomości przez różne podmioty celem wyłonienia oferty najkorzystniejszej. Nie ustalono jak kształtują się ceny rynkowe wykonania usługi wyceny nieruchomości. W sytuacji gdy organ administracji nie przeprowadził rozeznania co do cen rynkowych na wykonanie powyższych usług, to nie można zweryfikować oferty podmiotów dokonujących ich w niniejszej sprawie. Nie wiadomo, czy oferta wyceny nieruchomości jest zawyżona, czy też jest ofertą odpowiadającą obowiązującym cenom rynkowym. Można przyjąć, że gdyby organ administracji dokonał stosownego wyjaśnienia uniknąłby w ten sposób zarzutu dowolności w zakresie przyjętych kosztów usług, którymi obciążona została strona skarżąca. Brak należytego wyjaśnienia powyższych kwestii dotyczących rozeznania na rynku stosownych usług uniemożliwia wykluczenie czy inne podmioty zaoferowałyby niższą cenę od ceny jaka wynikła z ogólnej kwoty kosztów postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1533/18, rozeznanie co do wysokości kosztów oferowanych usług geodezyjnych, organ administracji może dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Forma przeprowadzenia takiego rozeznania nie ma większego znaczenia. Istotne jest natomiast to aby organ administracji uzyskał wiedzę jak kształtują się ceny usług geodezyjnych. Umożliwia to bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty. W niniejszej sprawie zabrało informacji na temat przeprowadzonego rozeznania rynku właściwych dla sprawy usług, co uniemożliwia ocenę prawidłowego ustalenia wysokości kosztów postępowania obciążających stronę skarżącą. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby organ administracji dokonał weryfikacji oferty podmiotów wykonujących usługę wyceny nieruchomości. Brak jest również informacji czy organ żądał kalkulacji oferowanego wynagrodzenia, co uniemożliwiło wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez określone podmioty za wykonane czynności (usługi), lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3326/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1224/18 i z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 371/18). W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ administracji weryfikował ofertę podmiotów wykonujących usługę wyceny nieruchomości. W szczególności nie wiadomo zatem na jakiej podstawie zawierane były porozumienia w sprawie ustalenia wynagrodzenia za sporządzenie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania zwrotowego, ani czy w sposób adekwatny do nakładu pracy konkretnego usługodawcy wyliczone zostały kwoty sporządzenia tego operatu. 10. Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie naruszono przepisy art. 7 k.p.a., a także art. 3 ust. 2 i art. 28 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).