II SA/Bd 258/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. H. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie o uznanie za stronę postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy postanawia odrzucić skargę. II SA/Bd 258/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 141 § 1, art. 142 i 134 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta Gminy B. B. z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) w sprawie nie uznania I. H. za stronę w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią biurowo – socjalną na działce nr [...] w m. C. gm. B. B. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepisy Kpa nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy kwestia ta dotyczy organizacji społecznych. Art. 123 kodeksu stanowi, że organ administracji publicznej w toku postępowania wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w trakcie postępowania, lecz art. 141 § 1 daje stronom prowadzonego postępowania administracyjnego prawo składania zażaleń na wydawane postanowienia jedynie w tych przypadkach, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy art. 31 § 2 Kpa przewidują możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu jedynie organizacji społecznych. Na temat dopuszczenia do postępowania na prawach strony innych podmiotów niż organizacje społeczne kodeks nie wypowiada się. Zatem należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji mógł wydać postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jednak na postanowienie to nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia o czym błędnie poinformowano w pouczeniu. Zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść dopiero w odwołaniu od decyzji, o czym mówi art. 142 Kpa. Zarzuty te powinny wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej, co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. I. H. na to postanowienie SKO złożyła przez swego pełnomocnika skargę zarzucając: - naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 141 § 1, art. 142 i art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 28 Kpa poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność jej zażalenia na postanowienia Wójta Gminy B. B. z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...] podczas gdy bezpośrednio z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – m.in. z zasady dobrego sąsiedztwa zapisanej w art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że ex lege winna ona być stroną postępowania, - naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 125 Kpa poprzez pominięcie faktu, iż w postanowieniu Wójta Gminy B. B. z dnia [...] listopada 2007 r., została pouczona o możliwości wniesienia zażalenia, co też uczyniła, - naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6, 7, 8 Kpa poprzez działania organu I i II instancji w sposób rażąco naruszającą przepisy prawa, nie podjęcie czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego (brak przymiotu prawa strony dla skarżących, co narusza ich słuszne interesy jako obywateli), co ostatecznie skutkuje naruszenie zaufania obywateli do aparatu państwowego, - naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 61 Kpa poprzez nie zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania administracyjnego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy z mapy sytuacyjnej załączonej przez wnioskodawcę wynika wprost, iż winna zostać uznana za stronę we wskazanej sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: zmianę zaskarżonych postanowień, jak i postanowień wydanych w I instancji poprzez przyznanie prawa do występowania jako strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią biurowo – socjalną na działce nr ew. [...] w m. [...] gm. B. B., umorzenie postępowania administracyjnego organu I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o przyznanie kosztów sądowo – administracyjnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ww. ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Konstrukcja powyższego przepisu nawiązuje do podziału postanowień zawartego w art. 123 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem regułą jest, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Skoro mowa jest o "toku" postępowania, to oczywiste jest, iż poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę, co do istoty stanowią zatem odrębną grupę postanowień, wymagającą – na drodze wyjątku – wyartykułowania woli ustawodawcy ("chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej"). Ten podział postanowień nie może być pomijany przy interpretacji i stosowaniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy wobec tego uznać, że zwrot "postanowienie kończące postępowanie", użyty w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście tj. faktyczne kończą postępowanie, a nie tylko rozstrzygają określone kwestie, jakie wynikają z jego toku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05). Możliwość wydania takiego postanowienia, powinna być przewidziana wyraźnie w przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest postanowienie rozstrzygające, czy dany podmiot ma prawa strony w postępowaniu, które toczy się z wniosku innego pomiotu. Tego typu postanowienie, jako "kończące" postępowanie (choćby tylko z punktu widzenia podmiotu ubiegającego się o przymiot strony) nie zostało, bowiem przewidziane żadnym wyraźnym przepisem ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrolowanie tego typu rozstrzygnięć leży więc poza właściwością sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć i podkreślić, że brak możliwości bezpośredniego zaskarżenia wskazanego rodzaju rozstrzygnięcia nie powoduje, iż podmiot ubiegający się o uznanie za stronę postępowania pozbawiony jest możliwości ochrony swoich praw, a rozstrzygnięcia organu administracji, co do tej kwestii pozostają poza jakąkolwiek kontrolą sądu administracyjnego. Brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona pozbawiona, chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ, udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może szukać ochrony swych praw za pomocą dwóch środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98, Lex nr 46472). Należy zauważyć, iż na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do wydania odrębnej decyzji orzekającej o tym czy dana osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie czy żądanie pochodzi od strony, następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w orzeczeniach w innych sposób kończący sprawę – w sprawie rozpatrywanej w trybie art. 134 Kpa – w przedmiocie ewentualnego orzeczenia o niedopuszczalności odwołania wobec wniesienia go przez osobę nie będącą stroną. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, to może - jak to przed chwilą wskazano – dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie strony skarżącej objęte jest jednym z przypadków wskazanych w art. 3 § 2. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niedopuszczalną odrzucił.