II SA/Bd 258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli-Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXV.214.2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: Uchwałą nr XXV.214.2016 z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska, Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin"). Przepis § 2 ww. załącznika stanowi: "Ilekroć w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na ternie gminy Dąbrowa Chełmińska jest mowa o: - regulaminie - należy przez to rozumieć Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska (§ 2 ust. 1); - o harmonogramie - należy przez to rozumieć harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska dostarczany właścicielom nieruchomości przez wykonawcę i umieszczany na stronie internetowej Urzędu Gminy w Dąbrowie Chełmińskiej" (§ 2 ust. 2). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Północ w Bydgoszczy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 jej załącznika i zarzucając jej rażące naruszenie prawa w postaci art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018.1454 j.t. z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o utrzymaniu czystości", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu, a przejawiające się w sformułowaniu definicji, dotyczącej harmonogramu odbioru odpadów komunalnych, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy w tej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia jakichkolwiek pojęć związanych ze sprawami wymienionymi w pkt 1-8 tego przepisu. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, co następuje: Zdaniem skarżącego, uznać należy, że w w/w uchwale Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 29 grudnia 2016 r. doszło do istotnego naruszenia prawa, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu, a przejawiające się w sformułowaniu definicji, dotyczącej harmonogramu odbioru odpadów komunalnych, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy w tej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia jakichkolwiek pojęć związanych ze sprawami wymienionymi w pkt 1-8 tego przepisu. W konsekwencji istnieją przesłanki do przyjęcia, iż przedmiotowa uchwała jest nieważna w części zawierającej tę definicję. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r. (sygn. II SA/Ol 513/17): .,3. Wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 - 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych.". Z pisemnego uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd (rozpatrując skargę na uchwalę innej Rady Gminy w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na jej terenie) uznał za bezpodstawne zdefiniowanie w tym regulaminie różnych pojęć, w tym m.in. pojęcia harmonogramu odbioru odpadów, wskazując, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy w omawianej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r., wniosek w zakresie zasądzenia kosztów cofnął. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ stwierdził, co następuje: Przepisy uchwały nr XXV.214.2016 Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska nie zawierają definicji "harmonogramu". Zadaniem zaskarżonej części uchwały, tj. przepisu § 2 zarówno w pkt 1 jak i w pkt 2 było wprowadzenie skrótu dla pojęcia złożonego: "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dąbrowa Chełmińska" - zwanego "Regulaminem" i "Harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska" - zwanego "Harmonogramem". Działanie zastosowane przez Radę Gminy Dąbrowa Chełmińska ma swoje umocowanie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z § 154 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.): 1. Dla oznaczenia określenia złożonego, składającego się z więcej niż jednego wyrazu, które wielokrotnie powtarza się w tekście aktu normatywnego, można wprowadzić jego skrót. 2. Skrót wprowadza się w przepisach ogólnych aktu normatywnego lub jego jednostki systematyzacyjnej albo w tym przepisie tego aktu, w którym po raz pierwszy zostało użyte skracane określenie złożone. 3. Skracane określenie złożone przytacza się w tekście aktu normatywnego po raz pierwszy w pełnym brzmieniu, a skrót formułuje się w postaci ".....(określenie złożone w pełnym brzmieniu), zwane dalej ("skrót")". Skrót może składać się z pierwszych liter skracanego określenia złożonego, napisanych wielkimi lub małymi literami, z jednego spośród wyrazów wchodzących w skład określenia złożonego albo z wyrazu niewchodzącego w skład tego określenia. Powyższe sprawia, iż złożona skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska nr XXV.214.2016 z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska. Powyższą kontrolę zainicjował prokurator, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1875), zwana dalej: "u.s.g.", wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości w/w przepisu, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250), zwanej dalej: "ustawą o utrzymaniu czystości i porządku". Stosownie do ust. 1 tego artykułu, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu wskazując, że powinien on określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i określa zakres spraw, które winny stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Sąd, biorąc pod uwagę przedmiot dokonanej regulacji uznał, że organ gminy, zrealizował prawidłowo upoważnienie ustawowe, a zakwestionowany przepis § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nie jest sprzeczny z prawem. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Skarżący sprzeczność zaskarżonego przepisu z prawem upatruje w tym, że w jego ocenie organ gminy przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu, poprzez sformułowanie definicji, dotyczącej harmonogramu odbioru odpadów komunalnych, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy w tej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia jakichkolwiek pojęć związanych ze sprawami wymienionymi w pkt 1-8 tego przepisu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przyjęcie definicji pojęcia zawartego w akcie prawa miejscowego w sytuacji, kiedy brak było do tego upoważnienia w przepisach delegacyjnych, nie stanowi naruszenia prawa. Przepisy delegacyjne dotyczą zagadnień merytorycznych. Nie zajmują się one techniką legislacyjną i dlatego ani nie upoważniają do tworzenia definicji, ani tego nie zakazują. Kwestie techniki legislacyjnej normuje odrębny akt prawa, tj. Zasady techniki prawodawczej. Akt ten nie tylko nie zakazuje tworzenia definicji, lecz przewiduje taką możliwość, a w niektórych przypadkach nakazuje to, co wyraża przepis § 146 ust. 1, stanowiący, że w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: - dane określenie jest wieloznaczne (§ 146 ust. 1 pkt 1), - dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości (§ 146 ust. 1 pkt 2), - znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe (§ 146 ust. 1 pkt 3), - ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia § 146 ust. 1 pkt 4). Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym (§ 146 ust. 2). Skarżący nie odniósł się do powyższego przepisu i nie próbował nawet wykazać, która jego norma została złamana przez organ gminy. Definiowanie w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, należy do typowych środków techniki prawodawczej, którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie. Nie oznacza to, że nie występują obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego. Wynikają one przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się z zasady przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym samym w szczególności nie powtarza się definicji pojęć już określonych w przepisach ustawowych – ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. W przedmiotowej sprawie jednak, żadna z opisanych wyżej sytuacji wyłączającej stworzenie definicji pojęcia "harmonogram" nie występuje. W szczególności, pojęcie to, ani nie zostało zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, ani w niej nie zostało zawarte. W ocenie Sądu problem, który w przedmiotowej sprawie stanowi oś sporu, w istocie nie dotyczy jednak, jak ujął to skarżący, przyjęcia w zaskarżonym akcie definicji pojęcia "harmonogram", lecz, jak zasadnie wywodził organ, dotyczy wprowadzenia w zaskarżonej uchwale skrótu innego jednak pojęcia, tj. "harmonogramu odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska dostarczanego właścicielom nieruchomości przez wykonawcę i umieszczanego na stronie internetowej Urzędu Gminy w Dąbrowie Chełmińskiej". W zaskarżonej uchwale nie dokonano definicji pojęcia harmonogramu, albowiem nie opisano cech tego pojęcia, jako takiego. Nie przypisano temu pojęciu żadnych cech ani właściwości, których istnienie uprawniałoby nazwanie danego zjawiska bądź przedmiotu "harmonogramem". Innymi słowy nie opisano, jak rozumieć słowo harmonogram, jako pojęcie samodzielne znaczeniowo. Uchwałodawcy w istocie chodziło o to by określony w zaskarżonej uchwale – "harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska dostarczany właścicielom nieruchomości przez wykonawcę i umieszczany na stronie internetowej Urzędu Gminy w Dąbrowie Chełmińskiej", nie był powtarzany w przytoczonym długim zapisie, lecz by w sytuacji konieczności powtórzenia go, użyć nazwy krótszej, zastępczej, w postaci wyrazu skrótowego: "harmonogram". Nie wyjaśniono więc, co oznacza pojęcie "harmonogram", jako takie, lecz stwierdzono, że użyte w uchwale pojęcie "harmonogram" jest skrótem przytoczonej wyżej nazwy ("harmonogramu odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbrowa Chełmińska dostarczanego właścicielom nieruchomości przez wykonawcę i umieszczanego na stronie internetowej Urzędu Gminy w Dąbrowie Chełmińskiej"). Jak słusznie podnosił organ, taka praktyka legislacyjna, nie tylko nie jest zabroniona, lecz dopuszcza ją przepis § 154 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że dla oznaczenia określenia złożonego, składającego się z więcej niż jednego wyrazu, które wielokrotnie powtarza się w tekście aktu normatywnego, można wprowadzić jego skrót (§ 154 ust. 1). Skrót wprowadza się w przepisach ogólnych aktu normatywnego lub jego jednostki systematyzacyjnej albo w tym przepisie tego aktu, w którym po raz pierwszy zostało użyte skracane określenie złożone (§ 154 ust. 2). Skracane określenie złożone przytacza się w tekście aktu normatywnego po raz pierwszy w pełnym brzmieniu, a skrót formułuje się w postaci "..... (określenie złożone w pełnym brzmieniu), zwane dalej ..... ("skrót")". Skrót może składać się z pierwszych liter skracanego określenia złożonego, napisanych wielkimi lub małymi literami, z jednego spośród wyrazów wchodzących w skład określenia złożonego albo z wyrazu niewchodzącego w skład tego określenia (§ 154 ust. 1) W przepisie, w którym formułuje się definicję, nie wprowadza się skrótu dla oznaczenia określenia definiowanego (§ 154 ust. 4). W zaskarżonej uchwale potrzeba zastosowania przyjętego skrótu wystąpiła jednokrotnie – w § 4 ust. 2. Można by więc jedynie w przedmiotowej sprawie rozważać, czy nie został naruszony przepis § 154 ust. 1, który uzależnia przyjęcie skrótu do sytuacji, w których istnieje potrzeba wielokrotnego powtarzania wyrazów objętych skrótem. W ocenie Sądu, problem ten jednak w zaskarżonej uchwale jest w istocie marginalny i z całą pewnością nie doszło do istotnego naruszenia prawa, który to fakt był przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu. Biorąc pod uwagę okoliczność, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.