II SA/Bd 26/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Burmistrz K. odmówił D. M. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: żoną skarżącego M. M.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność żony skarżącego – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie (niepełnosprawność powstała, gdy żona skarżącej miała 28 lat). Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., [...], utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy organ stwierdził, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sprawie nie zaszedł bowiem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a wykonywaną przez niego opieką nad żoną. Organ wskazał, że czynności sprawowane przez skarżącego (towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, pranie, przygotowywanie posiłków) nie stanowią o wykonywaniu stałej i długotrwałej opieki, a ich zakres nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, zwłaszcza, że niepełnosprawna wykonuje szereg podstawowych czynności samodzielnie. Stwierdził, że wykonywane czynności nie mają charakteru pielęgnacyjnego, jego żona nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii. Organ wskazał, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Nadmienił nadto, że z oświadczenia skarżącego wynika, iż nigdy nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, utrzymywał się z gospodarstwa rolnego, przy czym od 16 kwietnia 2019 r. oddał je w dzierżawę w zamian za karmę dla zwierząt. Organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniu skarżącego, że dopiero po 9 latach od powstania niepełnosprawności jego żony zaczął on się nią opiekować w stopniu uniemożliwiającym pracę na jego gospodarstwie rolnym. D. M., działając przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji zarzucił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, oraz nieprawidłowe stwierdzenie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 8, 9, 77 § 1 i 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stan zdrowia żony uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia, wymaga bowiem od niego całodobowej gotowości do świadczenia pomocy żonie. Skarżący wskazał, że jego opieka umożliwia egzystencję żonie i nie polega jedynie na wykonywaniu codziennych czynności związanych z jej funkcjonowaniem. Na poparcie swojego stanowiska przywołał szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organy obu instancji, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ I instancji jako powód odmowy przyznania świadczenia wskazał zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO uargumentowało zaś swoje stanowisko tym, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad żoną. Wskazał, że skarżący nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. Jako że kwesta ta została przez organ odwoławczy przemilczana, odnieść się najpierw należy do tego, czy zasadnym było stwierdzenie przez Burmistrza wystąpienia przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Odmowa przyznania świadczenia z tegoż powodu przez organ I instancji była nieprawidłowa, czego SKO nie dostrzegło, koncentrując się na zagadnieniu związanym z charakterem sprawowanej nad żoną skarżącego opieki. Przechodząc do okoliczności, z powodu której Sąd uznał za prawidłową odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, stwierdzić należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza mu możliwość wykonywania aktywności zawodowej. Jest to konieczny warunek uwzględnienia wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne jest ustalenie, czy istotnie powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, a jeżeli tak, to ustalenia również wymagało, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego koniecznej opieki wykluczał możliwość podjęcia przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia. Bezspornym pozostaje, że żona skarżącego jest osobą legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] października 2000 r. o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – kod "O" (narząd wzroku) – na stałe. Z oświadczenia niepełnosprawnej załączonego do wniosku o przyznanie spornego świadczenia wynika, że mąż prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, pomaga w czynnościach dnia codziennego, towarzyszy podczas wyjazdów, w załatwianiu spraw urzędowych, wykonywaniu obowiązków domowych. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego zaś pomaga on żonie we wszystkich czynnościach dnia codziennego, w wykonywaniu obowiązków domowych, towarzyszy żonie podczas wizyt lekarskich i załatwia sprawy urzędowe. W oświadczeniu skarżącego wskazał on nadto, że nigdy nie wykonywał pracy w oparciu o umowę o pracę, utrzymywał się zaś z gospodarstwa rolnego, a od kwietnia 2019 r. wydzierżawia ziemię w zamian za karmę dla zwierząt. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zaprotokołował stanowisko niepełnosprawnej, że skarżący musi być przy niej cały czas, albowiem sama nie jest w stanie wykonać jakiejkolwiek czynności, wykonuje obowiązki domowe, towarzyszy w robieniu zakupów, w wizytach lekarskich i podczas załatwiania spraw urzędowych. Z zanotowanych zaś oświadczeń skarżącego wynika, że nie pracował nigdy w oparciu o umowę o pracę, utrzymywał się z gospodarstwa rolnego, z czego zrezygnował, by opiekować się żoną. W kwestionariuszu wywiadu wskazano, że skarżący wykonuje obowiązki domowe w ramach opieki nad żoną, która nie może dźwigać i samodzielnie wykonywać czynności dnia codziennego. W wywiadzie wskazano, że skarżący jest właścicielem ziemi o pow. 3,75 ha, z czego obszar o pow. 0,8 ha wydzierżawia osobie trzeciej. Z gospodarstwa zaspokaja potrzeby własne, hoduje w nim 2 konie, 8 kóz, drób ok. 60 sztuk. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy zgromadził a następnie ocenił materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad mężem, w tym koniecznym i wymaganym zakresem tej opieki, a niepodejmowaniem przez skarżącego aktywności zawodowej. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje bowiem, że nie zachodzi sytuacja, w której można było przyjąć, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną, a ponadto nie jest uzasadnione twierdzenie, że skarżący zrezygnował z działalności rolniczej zapewniającej mu utrzymanie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że nie jest wiarygodnym założenie, iż skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej (działalności przynoszącej dochód) z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną. Spójne w tym zakresie oświadczenia skarżącego oraz ustalenia organu wskazują, że pomimo wydzierżawiania części swojego gospodarstwa, prowadzi on cały czas działalność rolniczą (hodowlaną) na powierzchni niemal 3 ha, gdzie hoduje on zwierzęta: konie (w sztuki), kozy (2 sztuki) i drób (60 sztuk). Trafnie też stwierdził organ odwoławczy, że skoro znaczna niepełnosprawność żony skarżącego stwierdzona została już w 2000 r., to niewiarygodnym pozostaje założenie, że dopiero w 2019 r. opieka nad nią przybrała wymiar uniemożliwiający prowadzenie dalszej działalności rolniczej przez skarżącego, chociażby w ograniczonym zakresie. Wydzierżawienie w kwietniu 2019 r. jedynie nieznacznej części posiadanego gospodarstwa wskazuje, że pozostała jego część jest dalej prowadzona przez skarżącego. Zauważyć tu też należy, że prowadzenie działalności rolniczej podlega samodzielnie ustalanemu przez rolnika reżimowi pracy i może zostać tak zorganizowane, iż nie będzie kolidować z wypełnianiem obowiązków alimentacyjnych względem niepełnosprawnego członka rodziny. Brak jest potwierdzenia, że faktycznie skarżący zaprzestał wykonywania czynności na gospodarstwie, w tym czynności kierowniczych. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi bowiem polegać na fizycznym wykonywaniu w nim czynności, może bowiem przejawiać się w kierowaniu pracami ściśle związanymi z tym gospodarstwem, a co za tym idzie - w partycypowaniu tak w kosztach jego działania, jak i dochodach, jakie ono przynosi (wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 59/16). Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest wiarygodnym oświadczenie skarżącego, że zaprzestał on prowadzenia działalności rolniczej na skutek wydzierżawienia gospodarstwa. Zasadnie przyjął też organ, że wymiar sprawowanej opieki nad żoną nie uniemożliwia skarżącemu wykonywania działalności zarobkowej, a to z uwagi na intensywność tej opieki. Wskazać najpierw należy, że okoliczność, iż zobowiązany do alimentacji wykonuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej opieki wyklucza możliwość wykonywania przez jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Nie zawsze bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską jakiegokolwiek i w jakimkolwiek wymiarze zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez skarżącego opieka nad żoną polega na wykonywaniu zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Pomaganie w sprzątaniu, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich i podczas zakupów, czy też załatwianie spraw urzędowych nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego (a nawet i niekoniecznie codziennego), które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, również przyrządzają posiłki i sprzątają. Umawiają też dla chorego wizyty lekarskie i towarzyszą choremu domownikowi w tych wizytach, załatwiają sprawy urzędowe itp. (nota bene w warunkach informatyzacji różnych sfer życia publicznego wykonywanie tych obowiązków przestało często wymagać osobistego stawiennictwa). Z ustalonych okoliczności faktycznych nie wynika, by czynności wykonywane przy podopiecznej miały charakter czynności pielęgnacyjnych. Jest to raczej asysta w prowadzeniu gospodarstwa domowego w sferach, w których podopieczna, z uwagi na swój stan zdrowia, albo nie może wykonać w ogóle, albo nie może wykonać bez pomocy drugiej osoby. Koresponduje to zresztą z charakterem stwierdzonej niepełnosprawności (choroba narządu wzroku – jednego z oczu). Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by podopieczna była osobą niezdolną do samodzielnego poruszania się, samodzielnego wykonywania wokół siebie czynności higienicznych. Spójne są w tym zakresie oświadczenia skarżącego, jego żony, oraz ocena pracownika socjalnego, że akcent czynności opiekuńczych pada raczej na czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zauważyć też należy, że podopieczna skarżącego zamieszkuje z matką (teściową skarżącego), nie jest więc tak, że pozostawałaby ona bez pomocy za każdym razem, gdy mąż opuści gospodarstwo domowe w związku z wykonywaniem działalności zarobkowej. Zdaniem Sądu wskazany zakres opieki w powiązaniu z okolicznością pozostawania pod kierownictwem skarżącego znacznej części prowadzonego gospodarstwa rolnego, uzasadnia stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącego w sprawowanie opieki nad niepełnosprawną żoną, aby nie można było pogodzić jej z wykonywaniem działalności zarobkowej. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, że zakres rzeczywiście realizowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych wobec żony nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (czy też prowadzenia działalności rolniczej). Zdaniem Sądu organ odwoławczy zgromadził w wymaganym zakresie dokumentację obrazującą sytuację faktyczną, która pozwoliła na jej odniesienie do warunków ustalonych przepisami prawa. Nie sposób zatem zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.