II SA/Bd 267/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. M., M. M., D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B. B. z dnia [...] września 2020r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. M., M. M., D. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 267/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 pkt 1,2,3,4,5, art. 63 ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r. poz. 293; ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastruktura techniczną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania S. M., M. M., D. M., M. R. i J. W. od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2020, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie SKO prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od granic terenu inwestycji. Szerokość frontu działki wynosi bowiem zaledwie 5 m. Analizą objęto przy tym również te nieruchomości, których jedynie cześć znalazła się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku kontynuacji funkcji występującej w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym występują zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne jak i wielorodzinne (działka [...]), a zatem zabudowa o funkcji tożsamej z wnioskowaną. SKO, powołało się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. Akt II SA/Bd 280/19, gdzie podkreślono, że zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że zachodzą określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogi do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO za nietrafny uznało zarzut odwołujących dotyczący wykorzystania nieaktualnej mapy dotyczącej działki nr [...] zwracając uwagę, że działka ta nie została uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazało też, że kwestie możliwych uciążliwości związanych z realizacją planowanej inwestycji mogą być przedmiotem analizy organów administracji dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. M., M. M. i D. M. (dalej jako: "skarżący") zarzucili: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania – tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe wyrażenie interesu właścicieli w zakresie ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, do których zmierza planowana inwestycja przez: a) błędne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; b) niewłaściwe wytyczenie obszaru analizowanego. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji występującej w sąsiedztwie wskazano, że działka nr [...] zabudowana budynkiem wielorodzinnym, będąca jedyną działką tego rodzaju w obszarze analizowanym, nie jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Położona jest bowiem po drugiej stronie ulicy [...], a od działki objętej wnioskiem oddzielają ją zabudowania jednorodzinne. Inwestycja na działce nr [...] jest ponadto planowana w drugim pasie zabudowań od strony ul. [...]. Jednocześnie działka nr [...] ma prawie [...]m2 - jako jedyna spośród działek z zabudowa mieszkaniową. Współczynnik powierzchni zabudowy wynosi na omawianej działce jedynie [...]%. Jak podkreślili skarżący, działka ta nie przystaje sposobem zagospodarowania do planowanej inwestycji. Skarżący zakwestionowali sposób wyznaczenia przez Burmistrza obszaru analizowanego, podnosząc, że objęto nim działkę nr [...], położoną ponad [...] m od frontu działki objętej wnioskiem, posiadająca dostęp do zupełnie innej drogi publicznej, otoczoną wyłącznie budynkami produkcyjnymi. Zwrócili tez uwagę na to, że na mapie obszarem objęto również działkę [...], pominiętą w tabeli. Nie uwzględniono jednocześnie m.in. działek nr [...], znajdujących się w nie większej odległości niż działka [...], a także działek [...] W zasadzie w ciągu zabudowań wzdłuż ulicy [...], od jej północnej strony objęta obszarem analizowanym została wyłącznie działka z posadowionym, jedynym w całej analizie, budynkiem wielorodzinnym. Powyższe świadczy o wybiórczym dostosowywaniu składowych analizy do z góry założonych wniosków. Skarżący zakwestionowali także ustalenie przez organ wskaźnika zabudowy na poziomie istniejącego najwyższego wskaźnika w obszarze analizowanym. Zwrócili uwagę, że działka [...] posiadająca wskaźnik zabudowy [...]%, jest najmniejszą działką w obszarze analizowanym z najmniejszym budynkiem. Ponownie wskazali też, że jest ona położona ponad [...] m od frontu działki objętej wnioskiem, posiada dostęp do zupełnie innej drogi publicznej i otoczona jest w zasadzie wyłącznie budynkami produkcyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., Nr 293 ze zm.)- dalej jako "u.p.z.p". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Mając na względnie, że w niniejszej sprawie dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, objęto nią obszar w odległości nie mniejszej niż 50 m od granicy działki objętej wnioskiem. W części tekstowej analizy wskazano, że objęto nią również działki, których część znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, a także działki [...] i [...], z uwagi na to, że wskazują one położenie linii zabudowy w obszarze analizowanym i wyznaczają ten parametr dla działki objętej wnioskiem. Jak wynika z dalszej części analizy tekstowej, jak i z analizy graficznej, przy sporządzaniu omawianego opracowania uwzględniono również działki [...], nie uzasadniają tego w żaden sposób. W ocenie Sądu obszar analizowany został nieprawidłowo wyznaczony. W świetle treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowe znaczenie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego ma szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Organy obu instancji stwierdziły, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości powyższy parametr wynosi około [...] m przyjmując, że frontem działki będzie jedynie odcinek bezpośrednio przylegający do drogi publicznej. Weryfikując prawidłowość wyznaczenia frontu działki, należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa działka ma nietypowy kształt. Znaczna jej część położona jest w drugim pasie zabudowań i jedynie wąski pas nieruchomości (o wymiarach ok [...]m x [...]m) przechodzi obok pierwszej linii zabudowań, przylegając do drogi publicznej na odcinku wynoszącym ok [...] m. W ocenie Sądu omawiany fragment działki nie powinien być jednak determinantem decydującym o ustalaniu frontu działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Ta część działki ze względu na jej wymiary, może być w zasadzie wykorzystana wyłącznie jako dojazd (łącznik) zasadniczej części działki do drogi publicznej i nie może być praktycznie w inny sposób zagospodarowana (zabudowana). W rozpatrywanym przypadku organ I instancji winien był dostrzec i uwzględnić tę okoliczność faktyczną, nie poprzestając wyłącznie na dokonanej wykładni językowej § 2 pkt 5 rozporządzenia, która w niniejszej sprawie doprowadziła do niedających się zaakceptować wniosków. Uznanie bowiem za front działki budowlanej jedynie jej wąskiego fragmentu przylegającego do drogi publicznej i służącego jako dojazd do zasadniczej części działki, prowadziłoby do sytuacji, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczałaby się jedynie do minimalnego obszaru wokół nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji, wynoszącego ok 50 metrów od granic działki (a zatem uwzględnione byłyby w analizie w zasadzie jedynie nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji), co prowadziłoby do niemiarodajnych wniosków w zakresie zachowania ładu przestrzennego przy realizacji planowanej zabudowy. W ocenie Sądu, w przypadku przedmiotowej działki należało przyjąć, że frontem jest nie tylko odcinek bezpośrednio przylegający do drogi (tj. odcinek oznaczony na załączniku graficznym symbolami FA), ale również równoległy do drogi odcinek, oddzielający przedmiotową nieruchomość do działek znajdujących się w pierwszej linii zabudowań (tj. odcinek oznaczony na załączniku graficznym symbolami DE). Dopiero suma długości tych dwóch odcinków stanowi szerokość frontu i pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego, uwzględniającego wielkość planowanej inwestycji i dającego rzetelny obraz cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełniania wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowane inwestycje, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Mimo, że uchybienia powyższe same w sobie są wystarczające do uchylenia zaskarżonych decyzji, Sąd uznał za właściwe zwrócenie uwagi na inne nieprawidłowości do których doszło przy sporządzaniu analizy. Jak wyżej wskazano, przyjmując, że front działki wynosi w niniejszej sprawie ok [...] m, osoba sporządzająca analizę wyznaczyła obszar analizowany w odległości minimum 50 metrów od granic przedmiotowej nieruchomości, rozszerzając go dodatkowo o nieruchomości, które w jej ocenie należało uwzględnić w analizie. Pomijając już sam fakt błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego stwierdzić należy, że organ nie uzasadnił w sposób właściwy przesłanek, jakimi kierował się rozszerzając obszar analizowany. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zastrzeżeń Sądu nie budzi konieczność rozszerzenia analizy o działki, których jedynie część znajduje się w obszarze analizowanym. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie daje podstaw do nieograniczonego zwiększania obszaru analizowanego. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020r. sygn. akt II OSK 450/20). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego w zakresie działek [...] organ uzasadnił tylko tym, że wskazują one położenie linii zabudowy w obszarze analizowanym i wyznaczają ten parametr dla działki objętej wnioskiem. Zwrócić należy jednak uwagę, że działki [...] sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością również wskazująca położenie linii zabudowy dla pierwszej linii zabudowań, dlatego trudno uznać argumentację organu za wystarczającą. Jak już wyżej wspomniano, organ w analizie uwzględnił również działki [...] nie uzasadniając tego w żaden sposób. Uchybienie powyższe jest szczególnie istotne, gdyż, jak słusznie zwrócili uwagę skarżący, wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy został wyznaczony na podstawie najwyższego wskaźnika w obszarze analizowanym - tj. [...] % - występującego na działce [...] – a zatem jednej z działek, które organ w sposób nieuzasadniony ujął w analizie. Dodać przy tym należy, że odstąpienie od wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wskaźnika zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości wyznaczonego na obszarze analizowanym powinno być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, wskazującymi na to, że zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Organ nie może skutecznie argumentować określenia wskaźnika zabudowy na poziomie maksymalnym jedynie charakterem inwestycji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, z późn. zm.)- dalej jako p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd, a w szczególności przeprowadzić ponowną analizę funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwości ustalenia szczegółowych warunków dla planowanej przez inwestorów zabudowy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).