II SA/Bd 280/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. W., J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 280/19 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "[...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...] obejmujące trzy budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie wolnostojącej (budynek nr [...]) oraz dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej (budynek nr [...]) wraz z wewnętrznymi instalacjami gazu w tych budynkach na działkach nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Odwołanie od powyższe decyzji wnieśli E. W. i J. W. (dalej jako: "skarżący"), zarzucając błędne opisanie w decyzji podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Podnieśli także, że wydano pozwolenie na budowę wyłącznie budynków wielorodzinnych, co jest niezgodne z podstawową funkcją wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a wcześniej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje podstawowe przeznaczenie: cele zabudowy usługowej: z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej [...]. Zdaniem skarżących autor projektu oparł się na fałszywej tezie, przywołując w projekcie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zapisy – dotyczące możliwości budowy antresoli (por. str. 12, punkt 5.3). Odwołujący się zwrócili też uwagę, że w warunkach zabezpieczenia pożarowego zakwalifikowana budynki [...] do budynków niskich, nie podając jednocześnie ich wysokości. W ich ocenie zaś wspomniane budynki, w świetle treści § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są budynkami średniowysokimi. Zdaniem odwołujących się nowa inwestycja wpłynie negatywnie na życie mieszkańców osiedla z uwagi na znaczne zagęszczenie zabudowy, zniszczenie chodniki wzdłuż drogi Olszynki mającego stanowić bezpieczną drogę dla dzieci idących do szkoły. Skarżący podnieśli też, że droga wewnętrzna została zaprojektowana bezpośrednio przy granicy z ich działką, co narazi ich na znaczne uciążliwości (m.in. hałas i emisja spalin). Dodali, że mimo ich próśb nie zmieniono koloru projektowanej elewacji (planowana jest ciemna przygnębiająca elewacja). Wojewoda decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z dokonanej przez niego analizy akt sprawy wynika, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymagana formę. Wykonały go i sprawdziły osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzania projektu oraz jego sprawdzania były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant sporządził informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ II instancji podniósł, że wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Stwierdził w związku z tym, że w jego ocenie Starosta zasadnie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skarżących Wojewoda wskazał, że kwestionowana decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia [...] 2018 r. z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską w nazwie inwestora. Organ odwoławczy zakwestionował nadto trafność zarzutu skarżących dotyczącego niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego [...] w [...], gmina [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2009 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) dla przedmiotowego terenu przewidziano zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Organ odwoławczy, mając na względzie zarzuty odwołania zwrócił też uwagę, że antresola nie stanowi sama w sobie odrębnej kondygnacji tylko jej część, w związku z czym planowane budynki będą posiadały tylko trzy kondygnacje, z których ostatnią stanowi poddasze użytkowe o wysokości ponad 5 m. Są to, zdaniem organu budynki niskie, dla których, wbrew twierdzeniom skarżących, spełniono wymagania przeciwpożarowe. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie są kwestie dotyczące planowanej drogi wewnętrznej dla inwestycji, dlatego nie był właściwy do odnoszenia się do zarzutów strony w tym zakresie. Organ II instancji wskazał, że zachowano wszelkie odległości wynikające z § 13 ust. 1-4 rozporządzenia o warunkach technicznych i sytuowaniu budynków, zachowano również uwarunkowania określone w § 44 miejscowego planu co do kolorystyki elewacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję E. W. i J. W. zarzucili jej naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionując dopuszczenie zabudowy wyłącznie wielorodzinnej na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], a także możliwość wyodrębnienia antresoli, której realizacja powoduje w rzeczywistości, że projektowany budynek jest czterokondygnacyjny, a także wskazali na przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynku (tj. 9 metrów). Skarżący podnieśli też, że organy nie zażądały od inwestora projektu drogi osiedlowej mającej przebiegać bezpośrednio przy ogrodzeniu skarżących. Droga ta narazi ich zaś na wiele uciążliwości (hałas, emisja spalin, oddziaływanie na fundamenty i ogrodzenie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej (budynek nr [...]) oraz dwóch budynków wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (budynek nr [...]) wraz z wewnętrznymi instalacjami gazu w tych budynkach na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organy obu instancji stosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, a w szczególności przepis art. 35 ust. 1, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2018 r. poz. 2363) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji uznał, że projektowany obiekt jest zgodny z ustaleniami planu przedstawiając argumentację w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. W toku całego postępowania, a także w skardze skarżący kwestionowali zarówno dopuszczenie zabudowy wyłącznie wielorodzinnej na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], jak i dopuszczenie zaprojektowania antresoli w lokalach na ostatniej kondygnacji budynków. W tym zakresie skarżący podnieśli, że dodatkowe wewnętrzne poziomy na ostatniej kondygnacji stanowią nie antresole tylko kolejną kondygnację, co ma wpływ na ilość kondygnacji budynku. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zgodności dokumentacji projektowej z zapisami planu miejscowego oraz przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, a zarzuty skargi oceny tej nie zdołały podważyć. Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazać należy, że w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U z 2018r. poz.1945 (dalej jako upzp) zawarta została materia podlegająca realizacji w planie miejscowym. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonawczego(dalej jako rozporządzenie wykonawcze), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy upzp nie dają zatem podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1176/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 437/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 697/16 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego wskazać należy, że uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], gmina [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2009 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustaliła w § 44 przeznaczenie jako teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Przeznaczenie tego samego terenu jednocześnie pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną wzajemnie się nie wyklucza. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi niedostosowania dopuszczalnej w planie liczby kondygnacji, należy uznać zarzut ten za chybiony. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 44 ust. 1 pkt 2 lit.d miejscowego planu, zgodnie z którym maksymalna wysokość projektowanego budynku mieszkaniowego na obszarze oznaczonym jako [...] może mieć maksymalnie 3 kondygnacje- w tym poddasze użytkowe. W przedmiotowym planie nie wskazano maksymalnej wysokości zabudowy w metrach, co w odniesieniu do budynków nie jest warunkiem określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, o którym mowa w art.16 ust.2 pkt 6 upzp. Jak wynika z projektu budowlanego projektowane budynki będą miały 3 kondygnacje naziemne. Trzecia kondygnacja, zgodnie z projektem będzie posiadać dodatkowo antresolę. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż zaprojektowana antresola stanowi w istocie IV kondygnację, bowiem zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2018r. poz. 1065, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z definicji antresoli wynika zatem wymóg, aby antresola znajdowała się bezpośrednio nad stropem pośrednim przedzielającym ją od strony wnętrza, z którego została wydzielona, nie może też być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego wnętrza. Ponadto powierzchnia antresoli musi być mniejsza, aniżeli powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, z której ją wydzielono. Antresola nie jest zatem osobną kondygnacją budynku, lecz jedynie pośrednim pomieszczeniem o wyższym położeniu. Analizując dokumentację projektową przedmiotowych budynków sąd doszedł do przekonania, że zaprojektowane antresole nie stanowią, jak twierdzi strona skarżąca IV kondygnacji i są zgodne z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to znaczy, że stanowią górną część III kondygnacji znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni kondygnacji, niezamkniętą przegrodami budowlanym od strony wnętrza, z którego są wydzielone. Projektowane antresole stanowią zatem znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i są otwarte na tę przestrzeń, z której zostały wydzielone. Tym samym uznać należy, że projekt jest zgodny w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy z zapisami miejscowego planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego wprowadza zasadę, zgodnie z którą obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno- budowlanymi. Zatem interesy te muszą znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich możemy mówić jedynie wtedy gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (patrz np. wyrok NSA z 14 czerwca 20010r. II OSK 960/09). Przy czym należy podkreślić, że strona skarżąca skutecznie nie wskazała żadnej normy prawnej która uzasadniałaby zarzut naruszenia art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.