II SA/Go 697/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 13 lipca 2010 r., nr LII/356/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...] oddala skargę. Rada Miejska w dniu 13 lipca 2010 r. podjęła uchwałę nr LII/356/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...], określając m.in. w § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6, ust. 9 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6, ust. 9 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6, ust. 9 pkt 3, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 przeznaczenie terenu o oznaczeniu EW/R pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i uprawami rolniczymi, odpowiednio także warunki i zasady zagospodarowania tego terenu, w tym również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (§ 4 ust. 6, § 5 ust. 6, § 6 ust. 6), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy ( § 4 ust. 9 pkt 3, § 5 ust. 9 pkt 3, § 6 ust. 9 pkt 3), zasady zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1EW/R, 2EW/R, 3EW/R, 4EW/R- tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i uprawami rolniczymi (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1), dla obrębu [...]. Skargę na w/w uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając "istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) polegające na ustaleniu w § 4 ust. 1 pkt. 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt. 1 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 1EW/R, 2EW/R, 3EW/R, 4EW/R — tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i uprawami rolniczymi, jako przeznaczenia podstawowego: terenu rolniczego przeznaczonego na lokalizację wież elektrowni wiatrowych - a więc przeznaczenia mieszanego - bez wskazania linii rozgraniczających terenów na cele rolnicze i terenów na cele budowy elektrowni wiatrowych, co nie pozwala w sposób niebudzący wątpliwości odczytać przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu" ( skarga z dnia [...] czerwca 2016 r.). W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w jego ocenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został z naruszeniem zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazany przepis co prawda nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, ale nakazuje już określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podkreślił, że konieczność ustalenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), gdzie w § 7 pkt 7 wskazano, że projekt planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz oznaczenia. Z kolei w § 3 pkt 4 tego rozporządzenia zawarto zapis, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, czyli m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle wyznaczone przepisami u.p.z.p., a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji Skarżący wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt. 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt. 1 zaskarżonej uchwały oraz w załączniku graficznego w części obejmującej tereny oznaczone symbolami 1 EW/R, 2EW/R, 3EW/R, 4EW/R ustalono przeznaczenie: tereny lokalizacji elektrowni wraz z towarzyszącą infrastrukturą i uprawami rolniczymi. Rada zaniechała przy tym określenia linii rozgraniczających teren przeznaczony na cele rolnicze, od tego przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych. Takie działanie - stanowi zdaniem skarżącego — uchybienie, bowiem wytyczenie linii rozgraniczających było w niniejszej sprawie konieczne i wymagane, na co wskazuje treść przytoczonych wyżej uregulowań. Wieża elektrowni wiatrowej stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, który służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii. Tym samym przyjąć trzeba, że w części w jakiej dopuszczono zabudowę terenów 1EW/R, 2EW/R, 3EW/R, 4EW/R wieżami elektrowni wiatrowych, dopuszczono realizowanie na terenie rolnym zadania produkcyjnego innego niż rolnicze. Funkcje oraz warunki zagospodarowania ustalone dla tych terenów różnią się więc zasadniczo wykluczają wzajemnie. Brak takich linii uniemożliwia, jednoznaczne określenie, która część terenu i o jakiej wielkości, przeznaczona jest na cele rolne a która pod elektrownie wiatrowe. Wskazane postanowienia uchwały, stwarzają wątpliwość co do przeznaczenia konkretnego obszaru, a powyższe w świetle wskazanych powyżej przepisów jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego. Rada wyjaśniła, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego, ani też zakazu dotyczącego mieszanego przeznaczenia terenu. W ocenie Rady, przyjęte dla terenów oznaczonych EW/R funkcje nie wykluczają się i nie są sprzeczne (w innym przypadku nie można byłoby wybudować budynków o tych funkcjach, co byłoby nieracjonalne). Rada Miejska uchwalając przedmiotową uchwałę postanowiła określając przeznaczenie terenu, że na określonym terenie oznaczonym EW/R inwestor będzie mógł wybudować elektrownie wiatrowe. Natomiast funkcja upraw rolnych na tym terenie stanowi funkcję podporządkowaną funkcji głównej, to znaczy, że poza terenem wykorzystywanym przez inwestora na elektrownie wiatrowe można będzie uprawiać rolę, albowiem te funkcje nie wykluczają się i nie są sprzeczne, a wręcz się uzupełniają i stanowią dobry przykład wykorzystania terenu w praktyce. W dniu 3 października 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego ( pismo z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...]), zawierające oświadczenie, iż popiera on skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z d nia 13 lipca 2010 r. i jednocześnie modyfikuje jej zarzut poprzez wyeliminowanie z opisu słów od "art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Z kolei w odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania zakresu skargi, poprzez wskazanie: a. czy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy całości zaskarżonej uchwały, czy też § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały; b. w przypadku częściowego zaskarżenia – czy zakres skargi dotyczy terenów wymienianych w skardze czy też obrębów wskazanych w w/w przepisach; c. ewentualnie czy zakres skargi dotyczy tylko części graficznej (rysunku planu miejscowego )?, Prokurator Okręgowy oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w części dotyczącej terenów wymienionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje badanie legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (- zwanej dalej p.p.s.a). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Problem sprawy i zarazem sporu dotyczy tylko jednej kwestii mianowicie dodatkowego rozgraniczenia przeznaczenia terenów w ramach tzw. terenów mieszanych. Z pierwotnej treści skargi nie wynikało jednoznacznie, czy wskazane w jej uzasadnieniu naruszenia prawa mają skutkować nieważnością całego planu czy też jego części. Z treści pism procesowych skarżącego z dnia 26 września 2016 r. i 10 października 2016 r. wynika, że żądanie nieważności dotyczy i przepisów planu i załącznika graficznego – w części dotyczącej terenów wymienionych w skardze czyli oznaczonych symbolami 1EW/R, 2EW/R, 3EW/R i 4EW/R. Tereny te, co wynika z zapisów planu oraz jego części graficznej mają przeznaczenie mieszane jako teren lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i teren upraw rolniczych. Biorąc pod uwagę zapisy planu (jego treść tekstową i graficzną) widoczne jest, że w istocie spór dotyczy rozgraniczenia graficznego, a problem polega na tym, że na planie lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczono w sposób orientacyjny – kołami (co wyraża linia przerywana, którą narysowano obwody tych kół), nie zaś linia ciągła, którą oznacza się według opisu na planie - wyraźną granicę przeznaczenia terenu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; przedmiot - art. 15 ust. 2 i 3 u.p.zp., natomiast standardy dokumentacji określają, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 164, poz. 1587 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., akt II OSK 423/07). Oczywiście stanowiska te dotyczą konkretnych stanów faktycznych, w których każda z tych zasad podlega indywidualnej ocenie oraz uwzględnienia tego, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 i 19 października 2015 r., II OSK 279/14). W ocenie sądu podniesiony w skardze problem konieczności rozgraniczenia nie może być oceniony generalnie bez odniesienia do okoliczności sprawy. Podkreślenie to jest istotne dla wyniku kontroli niniejszej sprawy, bowiem poza typowo interpretacyjną kwestią prawnej konieczności graficznego rozdzielania funkcji terenów w ramach terenu mieszanego nie ma w sprawie innych problemów lub kwestii spornych, dotyczących możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na przedmiotowym terenie. Dotyczy to prawnych, technicznych i faktycznych możliwości lokalizacji. Nie wynikają one także z akt sprawy i przepisów mających do niej zastosowanie. W skardze i pismach procesowych nie pojawiają się także żadne argumenty konkretyzujące potrzebę interwencji organu publicznego ze względu na potrzebę ochrony jakichś praw innych podmiotów. Nadto nie należy też utożsamiać zakazu naruszenia zasad sporządzania planu z bezwzględną koniecznością zawarcia w planie wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązek określony w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem, W konsekwencji niezamieszczenia w planie ustaleń, w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń, nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wskazuje się, że wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu miejscowego przepisów ww. rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określenia ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również także określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 1176/14). W judykaturze wskazuje się również, że funkcje rolna i energetyki wiatrowej nie wykluczają się. Posadowienie elektrowni wiatrowej nie wyklucza dalszego użytkowania pozostałej części gruntów rolnych na cele rolne. Z interpretowanych postanowień zaskarżonego planu wynika, że w odniesieniu do terenów przeznaczonych na lokalizację siłowni wiatrowych każdorazowo precyzyjnie wskazano (w odpowiednich postanowieniach przedmiotowej uchwały dotyczących terenów 1EW/R, 2EW/R, 3EW/R i 4EW/R) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy terenu przez elektrownie takie jak: parametry techniczne, odległości od innych terenów, dróg, zabudowań lub innych obiektów, dopuszczalne poziomy hałasu (§ 4 ust. 6 do ust. 9, § 5 ust. 6 do ust. 9, § 6 ust. 6 do ust. 9), uszczegółowione jeszcze w rozdziale 3 planu (§ 7, 8 i 9). Z zapisów tych wynika, że docelowa lokalizacja (posadowienie) elektrowni wiatrowych na tych terenach tylko w sposób nieznaczny może odbiegać od lokalizacji projektowanej (oznaczone kołami narysowanymi liną przerywaną czyli według nazewnictwa przyjętego na rysunku planu – linią orientacyjną). Taka ściśle kontrolowana swoboda znajduje uzasadnienie w samej funkcji terenu mieszanego. Trafnie w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że funkcja upraw rolnych na terenie mieszanym stanowi funkcję uzupełniającą, dopełniającą funkcję podstawową i umożliwiającą racjonalne wykorzystanie gruntu, a jednocześnie umożliwiające realizację inwestycji. Nazbyt restryktywne i oderwane od stanu faktycznego pojmowanie konieczności dodatkowego rozgraniczenia funkcji terenu na terenie mieszanym przeczyłoby samej istocie terenu mieszanego, która to konstrukcja uznawana jest za prawnie dozwoloną. Wskazać też należy, że poglądy w tej mierze są zgodne ze stanowiskiem wyrażanym w sprawach o podobnych stanach faktycznych (por. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., II OSK 168/13; 24 września 2013 r., II OSK 2478/12). Charakterystyczne jest natomiast, że poglądy odmienne dotyczyły nieco innych stanów faktycznych, w których problem formalnego rozgraniczenia terenów nie był wyłączną i jedyną przesłanką decydującą o ważności planu (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13 i 17 marca 2015 r., Ii OSK 2647/14). Mając na uwadze rozważany stan faktyczny i wynikający z niego brak zagrożenia praw i interesów podmiotów objętych postanowieniami planu Sąd uznał, że stosowanie tak daleko ingerującego w sferę władztwa planistycznego gminy instrumentu jak stwierdzenie nieważności nie jest uzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.