II SA/Bd 268/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 grudnia 2015 r., nr XIV/164/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 8 ust. 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XTV/164/2015 Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kruszwica w miejscowościach Gocanówko, Janocin, Chełmiczki i Kobylnica. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.), w związku z czym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż w toku oceny przedmiotowej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem w ramach nadzoru dostrzegł, że Rada Gminy w § 8 ust. 4 pkt 7 uchwały wprowadziła wymóg przeszkodowego oznakowania oraz właściwego zgłoszenia przeszkód służbom lotniczym, co stanowi powtórzenie art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Zdaniem skarżącego narusza to wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności. Jak wskazał Wojewoda, niedopuszczalne jest powtarzanie przez przepisy prawa miejscowego regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja. Powyższe stanowisko zgodne jest z utrwaloną linią orzeczniczą. Wojewoda podniósł także, że po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, pismem znak: WIR.II.4130.157.2015.JS z 18 stycznia 2016 r. poinformował Burmistrza Kruszwicy o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Burmistrz Kruszwicy, w piśmie znak: BGP.6721.2.2012 - 2016 z dnia 26 stycznia 2016 r., odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie skarżącego odpowiedź udzielona przez Burmistrza Kruszwicy nie wyjaśniła jednak wszystkich kwestii podniesionych przez organ nadzoru. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, należy wyeliminować z obrotu prawnego § 8 ust. 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Kruszwicy wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że umieszczony w § 8 ust. 4 pkt uchwały zapis miał na celu podkreślenie ustaleń w zakresie zagospodarowania terenów funkcjonalnych, oznaczonych symbolami EW1-EW6 i określenie jednoznaczne nakazów sformułowanych przez odpowiednie organy i instytucje. Zapis wynikał ponadto z obawy przed nieuzgodnieniem projektu przez służby lotnicze. Podczas rozprawy przeprowadzonej 31 maja 2016r. pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak natomiast stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem sprawy rozpatrywanej w niniejszym postanowieniu jest skarga organu nadzoru na zawarty w akcie prawa miejscowego zapis stanowiący, zdaniem strony skarżącej, powtórzenie zapisu zamieszczonego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to według Wojewody podstawę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu. Stanowisko to podzielił skarżony organ. Podziela je również Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Zapis skarżonego § 8 ust. 4 pkt 7 uchwały Nr XTV/164/2015 Rady Miejskiej w Kruszwicy z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kruszwica w miejscowościach Gocanówko, Janocin, Chełmiczki i Kobylnica ustanawia wymóg przeszkodowego oznakowania oraz właściwego zgłoszenia przeszkód służbom lotniczym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Akty prawa miejscowego wydawane być muszą jednak na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak również nie mogą powtarzać zapisów zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących. Zwrócić uwagę należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powtórzenie zapisu znajdującego się w akcie prawa rangi wyższej, niż zawierający powtórzony zapis, uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie obejmującym zakwestionowany zapis. Zasadny jest zatem zarzut, że Rada Miejska dokonała modyfikacji obowiązku oznakowania i zgłaszania przeszkód służbom lotniczym, wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących. Jak wynika z art. 87 ust. 2 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej uchwały ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013r., poz. 1393 ze zm.): obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, zwane dalej "przeszkodami lotniczymi", powinny być niezwłocznie zgłoszone Prezesowi Urzędu i oznakowane. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.), zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem", i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności: 1) stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska; 2) obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego; 3) obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska i odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze. W myśl natomiast § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Biorąc pod uwagę zatem zakwestionowany zapis § 8 ust. 4 pkt 7 uchwały i wyżej wskazane przepisy prawa obowiązującego, uznać należy, że uchwała we wskazanym zakresie w istocie powtarza materie uprzednio już uregulowaną. Miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego jedynie na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wynika z tego, że w hierarchii mocy prawnej źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mają jednakowej mocy z ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami powszechnie obowiązującymi, wobec czego, jeżeli jakaś materia uregulowana jest w akcie prawa powszechnie obowiązującego, akt prawa miejscowego nie może powielać tej regulacji. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasady techniki prawodawczej to ogólne reguły konstruowania aktów normatywnych, które dla swej jasności i przejrzystości muszą być sporządzane wedle pewnych reguł, tak by wyeliminować wątpliwości interpretacyjne a także niezgodności pomiędzy dwoma bądź więcej aktami prawnymi. Tak, jak już wskazano, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa i zawarte w nich regulacje nie wymagają dla swej mocy żadnych szczególnych czynności, zwłaszcza nie wymagają powtórzeń. Tym samym niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Zwrócić uwagę należy, że podobnie istotnym naruszeniem jest również częściowe, jak również nieprecyzyjne powtórzenie regulacji ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, ponieważ może to wzbudzać wątpliwości interpretacyjne. Może także powodować niezamierzoną interpretację powtórzonego przepisu w kontekście, w którym został on powtórzony, a nie w kontekście pierwotnego jego użycia. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 531/10: praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Biorąc zatem pod uwagę powyżej poczynione ustalenia, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargę, z uwagi na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199), Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.