II SA/Bd 268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. We wniosku z dnia [...] października 2015 r. [...] sp. z o.o. w W. na podstawie art. 6 pkt 3 i art. 124 u.g.n. wniosła o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w m. B., województwo [...], obręb Ż., powiat ż., dz. nr [...], o pow. [...] ha oraz nieruchomości gruntowej położonej w m. M., województwo [...], obręb Ż., powiat ż., dz. nr [...], o pow. [...] ha, nr księgi wieczystej [...], stanowiących współwłasność B. i J. M., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia o przekroju nie większym niż 150 mm na długości na działce nr [...] - 68,00 mb oraz na działce nr [...] - 192,00 mb na głębokości co najmniej 1 metra i szerokości pasa strefy kontrolnej 4 m po 2 m do osi gazociągu wraz z infrastrukturą (zasuwy, słupki oznacznikowe, kolumny wydmuchowe itp.) na okres nie krótszy niż 50 lat. Szerokość pasa montażowego 12 m. Starosta Ż. wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień [...] sierpnia 2015 r., na której stawił się J. M. oraz przedstawiciel wnioskodawcy. Strony podtrzymały swoje stanowiska wyrażone w notatce służbowej z [...] lipca 2014 r., zgodnie z którą wnioskodawca zaproponował kwotę [...] zł tytułem wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz kwotę odszkodowania za rekultywację gruntu w wysokości [...] zł. Właściciele nieruchomości zażądali wynagrodzenia w wysokości [...] zł oraz nie wyrazili zgody na ustanowienie bezterminowej służebności przesyłu, natomiast wyrazili chęć zawarcia takiej umowy na okres 50 lat. Strony nie doszły do porozumienia. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Starosta Ż. ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., Oddział w G., Zakład w B., na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia o przekroju nie większym niż 150 mm na długości: na działce nr [...] - 68,00 mb oraz na działce nr [...] - 192,00 mb na głębokości co najmniej 1 metra i szerokości pasa strefy kontrolnej 4 m po 2 m do osi gazociągu wraz z infrastrukturą (zasuwy, słupki oznacznikowe, kolumny wydmuchowe itp.) na okres nie krótszy niż 50 lat. Szerokość pasa montażowego 12 m. Ponadto zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i J. M. Decyzji zarzucili naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ nie określił on dokładnie obszaru, na jakim ma być realizowana inwestycja. W dniu [...] października 2016 r. Starosta Ż. wydał decyzję nr [...], którą ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność B. i J. M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb B., gm. Ż., powiat ż., oraz działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb M., gm. Ż., powiat ż., dla której Sąd Rejonowy w Ż. prowadzi księgę wieczystą [...], poprzez udzielenie zezwolenia [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., Oddział w G., Zakład w B. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia o przekroju nie większym niż 150 mm na długości: na działce nr [...] - 65,6 mb oraz na działce nr [...] - 197,60 mb, na głębokości co najmniej 1 metra i szerokości pasa strefy kontrolnej 4 m po 2 m do osi gazociągu wraz z infrastrukturą (zasuwy, słupki oznacznikowe, kolumny wydmuchowe itp.) na okres nie krótszy niż 50 lat. Szerokość pasa montażowego 15 m (pkt 1 decyzji). Zezwolenie obejmuje prawo czasowego zajęcia ww. nieruchomości na czas budowy (pas montażowy) oraz prawo zajęcia terenu na czas eksploatacji sieci gazowej (pas strefy kontrolowanej) (pkt 2 decyzji). Ponadto, organ zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych oraz poinformował o treści art. 124a w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. (pkt 3 decyzji). Nadto, organ w sentencji orzeczenia wymienił załączniki do decyzji, które zostały zgromadzone w toku postępowania (pkt 4 decyzji). Od ww. decyzji Starosty Ż. odwołanie wnieśli B. i J. M. zarzucając naruszenie przez organ I instancji przepisów: - art. 8 K.p.a. poprzez zaburzenie zaufania skarżących do organu administracji publicznej prowadzącego niniejsze postępowanie; - art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o zebraniu materiału w sprawie. Odwołujący wskazali, że decyzja nie określa przebiegu gazociągu, jak również nie została rozstrzygnięta kwestia ulokowania infrastruktury technicznej, tj. czy będzie ona pod ziemią, czy też będą to obiekty naziemne. Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Organ stwierdził, że zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest kompletny. Nadto podał, że wnioskodawca zamierza prowadzić prace zgodnie z treścią decyzji Burmistrza Ż. z [...] października 2012 r., nr [...] znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji określił dokładnie obszar, na jakim ma być realizowana inwestycja. Zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przedmiotowa inwestycja została określona jako modernizacja gazociągu DN 150, MOP 5 MPA L.-N. na odcinku B.-Ż., obejmująca między innymi ww. działki stanowiące własność skarżących. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. wyjaśniono, że pojęcie modernizacji obejmuje położenie nowego gazociągu równolegle do istniejącego gazociągu w możliwie jak najmniejszej odległości. Natomiast po wybudowaniu nowego gazociągu istniejący zostanie wyłączony. Organ I instancji przedstawił w decyzji zakres prac, które mogą być wykonywane, a także wyjaśnił, na czym mają polegać prace określone jako "modernizacja". Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została dla inwestycji określonej jako "modernizacja gazociągu DN 150, MOP 5 MPA L.-N. na odcinku B. – Ż.". Określenie inwestycji pojęciem "modernizacja" ujęte zostało w decyzji lokalizacyjnej, co odpowiada założeniom zawartym we wniosku inwestora, złożonym w trybie art. 124 u.g.n. i stanowi podstawę do wydania decyzji. Decyzja ta nie została zmieniona, a zatem zarzuty strony w tym zakresie nie są zasadne. Istotne znaczenie ma zakres prac, jakie mają zostać wykonane, nie zaś kwestia nazewnictwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyli B. i J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec faktu, że decyzja z [...] października 2012 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana dla inwestycji określonej jako "modernizacja gazociągu", naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., naruszenie zasady pogłębiana zaufania określonej w art. 8 K.p.a., naruszenie zasady udzielania informacji określonej w art. 9 K.p.a. oraz naruszenie zasady z art. 10 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę. Skarżący wskazali, że trudno jest zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, który określa przedsięwzięcie jako modernizację. W ocenie skarżących modernizacja może dotyczyć wyłącznie już istniejącego gazociągu, a nie wybudowania nowego, nawet gdyby miało to nastąpić wzdłuż dotychczasowego gazociągu. W konsekwencji decyzja Starosty pozostaje w sprzeczności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wskazuje, że inwestycja dotyczy modernizacji istniejącego już gazociągu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącego podstawą kontrolowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tytułem ogólnych uwag podkreślić należy, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (vide wyrok WSA w Białymstoku z 12.02.2013 r., II SA/Bk 692/12). Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. są decyzjami ograniczającymi prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co istotne, art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy warunek gwarantuje, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.05.2011 r., I SA/Wa 2497/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy za bezsporne należy uznać, że planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przez ww. nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości Sądu nie budzi też fakt, że ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z należących do nich nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Burmistrza Ż. z [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na modernizacji gazociągu DN 150, MOP 5,5 MPA L.-N. na odcinku B.-Ż. na wskazanych działkach. Przebieg planowanej inwestycji, jak i zakres uszczuplenia władztwa skarżących w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji został szczegółowo określony w decyzji organu I instancji oraz na mapie, stanowiącej integralną część tejże decyzji. W treści decyzji znajduje się dokładne wyjaśnienie zakresu prac i sposobu ich wykonania. Organ, ustosunkował się do zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, a odnoszących się do terminologii planowanych prac, wyjaśnił, że określenie przedmiotowej inwestycji jako "modernizacja" stosowane jest dla wewnętrznego określenia rodzaju inwestycji. Dokładne wyjaśnienie zakresu planowanych prac znalazło się w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 2012 r., w której uzasadnieniu organ wyjaśnił, że "jak wskazuje sama nazwa inwestycji - modernizacja obejmuje położenie nowego gazociągu równolegle do istniejącego gazociągu w możliwie jak najmniejszej odległości, w tym przypadku ok. 2,5m. Po wybudowaniu nowego gazociągu istniejący zostanie wyłączony." Istotne znaczenie z punktu widzenia art. 124 u.g.n. ma zakres prac, jakie mają zostać wykonane, nie zaś kwestia nazewnictwa. Określenie inwestycji pojęciem "modernizacja" ujęte zostało w decyzji lokalizacyjnej, co odpowiada założeniom zawartym we wniosku inwestora, złożonym w trybie art. 124 u.g.n. Decyzja ta nie została zmieniona. Nie był zatem zasadny zarzut skarżących dotyczący powyższej kwestii. Można co prawda nie zgodzić się z twierdzeniem organu, który w decyzji o lokalizacji celu publicznego uznał, że pojęcie "modernizacja" jest równoznaczne z budową de facto nowego gazociągu, ale, jak wskazano wyżej, kwestia nazewnictwa jest drugoplanowa, a istotna jest treść decyzji lokalizacyjnej, z której wprost wynika, jaki może zakres inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżących na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez spółkę. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci pism z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. Treść powyższych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania ze skarżącymi, jako właścicielami nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. Przepis 124 ust. 3 u.g.n. ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, pogłębiania zaufania do prawa, udzielania informacji, wysłuchania stron postępowania i prawdy obiektywnej, stwierdzić trzeba, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n. oraz odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa przebieg przedmiotowego gazociągu. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżących, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak to już zostało wcześniej wyjaśnione, decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.