II SA/Bd 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jabłonowa Pomorskiego z dnia 31 maja 2011 r. nr IX/41/11 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole samorządowe 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 – 5 oraz § 3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr IX/41/11 z dnia 31 maja 2011 r., powołując się na art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") Rada Gminy w Jabłonowie Pomorskim podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w Jabłonowie Pomorskim. W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że świadczenia Przedszkola są bezpłatne w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 ust. 1 uchwały wyszczególniono rodzaje zajęć wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowanych w czasie przekraczającym czas określony w § 1 uchwały – podlegające odpłatności. Przepis § 2 ust. 2 uchwały stwierdza, że "opłatę za świadczenia określone w ust. 1 ustala się w wysokości 105 zł miesięcznie." W § 2 ust. 3 – 5 uchwały określają zasady obniżenia opłaty określonej w § 2 ust. 2 w przypadku uczęszczania do przedszkola drugiego i kolejnych dzieci w rodzinie (ust. 3), zwolnienia z opłaty w przypadku dzieci niepełnosprawnych (ust. 4) oraz niepobieierania opłaty w okresie przerwy wakacyjnej i w przypadku nieobecności dziecka (ust. 5). Przepis § 3 uchwały stanowi, że "Opłata, o której mowa w § 2 ust. 2 nie obejmuje opłaty za korzystanie z wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych za zgodą i na życzenie rodziców (opiekunów prawnych)." Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Kujawsko - Pomorski wnosząc o stwierdzenie nieważności części uchwały tj. § 2 ust. 2 – 5 oraz § 3. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej, że dopuściła się naruszenia prawa tj. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. W uzasadnieniu skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że sprzeczne z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. jest ustalenie miesięcznej opłaty za zajęcia w przedszkolu w sposób ryczałtowy, bez względu na ilość godzin pobytu dziecka w przedszkolu, a tym samym na ilość i rodzaj zajęć w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, a więc bez względu na realny czas świadczenia usług – tak jak to ma miejsce w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Sprzeczność z prawem § 2 ust. 2 powoduje w konsekwencji sprzeczność z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. także § 2 ust. 3 – 5 uchwały, skoro zastosowane w nich regulacje zostały oparte na wadliwej konstrukcji ceny wynikającej z § 2 ust. 2 uchwały. Z kolei § 3 uchwały nie ma oparcia w przepisie ustawowym. W treści art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. nie ma mowy o możliwości regulowania kwestii wzajemnych relacji opłat za świadczenia przedszkola z opłatami za wyżywienie oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych za zgodą i na życzenie rodziców. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wskazała, że na najbliższej sesji (21 marca 2012 r.) rozpatrzy projekt nowej uchwały eliminujący w całości wadliwe unormowania zawarte w treści zaskarżonej uchwały. Następnie przy piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2012 r. Rada nadesłała uchwaloną uchwałę z dnia 21 marca 2012 r., zawierającą określenie opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, w wysokości 1,60 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została ona wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu gminnego, jak wynika z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie istotne naruszenie prawa winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Badając w powyższy sposób zaskarżoną uchwałę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na jej charakter prawny. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zasadny jest zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny, przepisów ustawy o systemie oświaty. Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podkreślić trzeba, iż treść powyższego przepisu została z dniem 1 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991) zmieniona. Uprzednio do art. 14 ust. 5 uprawniał radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zaś ten ostatni przepis z kolei stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Po nowelizacji w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z nową treścią art. 6 ust. 1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej celem powyższych zmian w ustawie o systemie oświaty było wprowadzenie jako zasady, wobec rozbieżnych interpretacji dotychczasowej regulacji, bezpłatnego realizowania programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin oraz możliwości naliczania opłat za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Treść zmodyfikowanych przepisów aktualna już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jednoznacznie wskazuje, że przedszkole publiczne zobligowane jest do bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki przez co najmniej 5 godzin dziennie z możliwością wydłużenia nieodpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu, zaś w przypadku określenia już, że bezpłatny czas pobytu wynosi 5 godzin lub przykładowo 7 godzin, to za pozostały czas spędzony przez dziecko w przedszkolu - począwszy od szóstej, czy ósmej godziny, upoważnione jest pobierać opłatę określając jej wysokość. Słusznie podnosi skarżący, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż przy określaniu wysokości opłat Rada winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 509/10). W wyroku tym WSA stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty." Konsekwencją powyższego poglądu co do charakteru prawnego opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. jest uznanie, że w sposób istotny narusza prawo określenie opłaty w sposób ryczałtowy. W ten sposób bowiem ustalona "opłata" pozbawiona jest istotnej cechy prawnej w postaci ekwiwalentności tj. związku opłaty z konkretnym zindywidualizowanym świadczeniem (w przedmiotowym przypadku z konkretnym rodzajem zajęć w przedszkolu). Opłata ustalona w uchwale nie może prowadzić do obciążania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkola publicznego kosztami, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Dlatego też jej wysokość musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, opubl. w CBOSA). Tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia. Uznanie, iż § 2 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza prawo (art. 145 ust. 5 pkt 1 u.s.o.) powoduje w konsekwencji, że tą samą wadą obciążone są § 2 ust. 3 – 5 uchwały, które są dopełnieniem regulacji zawartej w § 2 ust. 2 uchwały i stanowią wraz z nim całość normatywną. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. przez § 3 zaskarżonej uchwały. Jak wskazano na początku rozważań Sądu – ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować (nawet fragmentarycznie, celem uzyskania "całościowej" regulacji) materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w CBOSA). Zasadne wobec tego jest stanowisko skarżącego, iż art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. nie stanowi podstawy do określania relacji ustalanych opłat za świadczenia przedszkola z opłatami za wyżywienie (co do których wypowiada się art. 14 ust. 6 u.s.o.) oraz za zajęcia dodatkowe organizowane za zgodą i na życzenie rodziców. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, określonej w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.