II SA/Bd 282/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej oddala skargę. II SA/Bd 282/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 7 ust. 2 , art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) ulicę [...] w [...]. zakwalifikowano do dróg wewnętrznych, pozbawiając ją kategorii drogi gminnej, do której uprzednio została zaliczona mocą uchwały nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. M. K. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, twierdząc, że uchwała działa na jej niekorzyść oraz narusza interes publiczny gminy. Organ w odpowiedzi nie uwzględnił stanowiska zainteresowanej wyjaśniając, że droga pełniąca funkcję dojazdową jest własnością osób prywatnych, przez co nie stanowi majątku gminy i nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zainteresowana złożyła skargę na wskazany akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze względu na naruszenie przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego. Podniosła, iż gmina poczyniła nakłady na rzecz rozbudowy drogi w zakresie infrastruktury oraz oświetlenia. Pozbawienie kategorii drogi gminnej uniemożliwia skarżącej sprzedaż nieruchomości oraz utrudnia dojazd do niej, co wymaga ustanowienia służebności drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Rada gminy w oparciu o art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) została umocowana do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ) rada gminy jest organem uprawnionym do rozstrzygania w kwestiach dotyczących nadawania i pozbawiania statusu dróg gminnych w trybie wskazanym w art.7 ustawy. Droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie " droga publiczna" zostało zdefiniowane w art. 1 niniejszej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w nim warunki. Po pierwsze musi być to droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami oraz wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a więc niemające charakteru drogi publicznej w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy są drogami wewnętrznymi ( art.8 ). O tym, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią wskazane w ustawie względy techniczne i prawne, a brak jednego z nich powoduje uznanie drogi za wewnętrzną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę rady miejskiej w sprawie pozbawienia drogi na terenie miasta kategorii drogi gminnej. Tego też zakresu dotyczy badanie legalności działań administracji publicznej w niniejszej sprawie. O ile z punktu widzenia proceduralnego istotne są ustalenia zachowania stosownych wymagań prawnych w stosunku tylko do zaskarżonego aktu, to w odniesieniu do strony merytorycznej, rozważania należy pogłębić o analizę zdarzeń, które poprzedzały wydanie zaskarżonej uchwały oraz materialnoprawnych przepisów, mających do nich zastosowanie. Okolicznością bezsporna jest istnienie ul. [...] w [...]. od [...] lipca 1947 r. Do [...] września 2000 r. ulica nie była zakwalifikowana do określonej kategorii dróg. Uchwałą Rady Miasta z dnia [...] września 2000 r. zaliczono ją do dróg gminnych. Kategoryzacja dróg publicznych następuje na podstawie ustawy o drogach publicznych z 1985 r., a więc zakwalifikowania tej ulicy dokonano po 15 latach obowiązywania stosownych przepisów prawnych. Powyższe stwierdzenie ma poważne znaczenie w kwestii prawa własności nieruchomości gruntowych, na których umiejscowiona jest omawiana ulica, ponieważ stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, pózn. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne spełnienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to po pierwsze: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami nie stanowiącymi ich własności, po drugie: grunty te musiały być zajęte pod drogi publiczne. O ile spełnienie pierwszej z tych przesłanek można uznać za bezsporne, to nie sposób przyjąć spełnienia drugiej z nich, ponieważ nieruchomości zajęte pod drogi publiczne to nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (art. 1 ustawy o drogach publicznych), przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Przepis art. 7 cytowanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że droga staje się drogą gminną w wyniku zaliczenia jej do tej kategorii dróg na podstawie uchwały rady gminy. Oznacza to w sposób niebudzący wątpliwości, że nawet jeśli na spornej nieruchomości urządzono drogę, to z uwagi na nie zaliczenie jej przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, droga ta nie mogła zostać uznana za istniejącą w omawianym dniu, drogę publiczną. Zaliczenie ul. [...] do kategorii gminnych dróg publicznych na mocy uchwały z dnia [...] września 2000 r. spowodowało, że droga ta, choć urządzona wcześniej, stała się drogą gminną z dniem wejścia w życie tej uchwały, co jednocześnie oznacza, że ul. [...] nie stanowiła drogi publicznej w dniu 1 stycznia 1999 r. Powyższe implikuje uznanie, że Gminie - Miasto [...] nie przysługiwał tytuł prawny do zajętych pod ulicę gruntów. W rozpoznawanej sprawie faktem jest też ustalenie, iż sporna nieruchomość na całym odcinku stanowi własność osób fizycznych, które odmówiły sprzedaży gruntów, na których urządzona jest droga. Gmina Miasta [...] nie nabyła również nieruchomości na własność w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 Nr 261 poz.2602 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1999 r. do ustawy o drogach publicznych został dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz.668 ze zm.) przepis art. 2a. Określił on strukturę własności dróg publicznych, stanowiąc, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu, gminy. Celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych od 1 stycznia 1999 r. należała do Skarbu Państwa ( w odniesieniu do dróg krajowych) albo do właściwych jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku dróg gminnych – gminy). Konsekwencją tej regulacji stał się zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że prawny dysponent drogi pozbawiony został możliwości pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Takie uprawnienie daje art.10 ustawy o drogach publicznych. Warunkiem jednak doprowadzenia do zmiany kategorii jest zachowanie odpowiedniej procedury. Pozbawienie drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii( art. 10 ustawy o drogach publicznych). Przewiduje on obowiązek podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W rozpoznawanej sprawie inicjatorem podjęcia uchwały był Prezydent Miasta [...], który z uwagi na status [...] jako miasta na prawach powiatu, posiada też bezpośrednie kompetencje organu wykonawczego powiatu. Właściwe oświadczenie woli zostało zatem wyrażone jednoznacznie. W tych okolicznościach nie można uznać, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Bezzasadnym jest zarzut, że zmiana kategorii drogi pozostaje nie do pogodzenia z poczynionymi przez gminę nakładami związanymi z funkcjonowaniem nieruchomości. Ta okoliczność nie stanowi negatywnej przesłanki wynikającej z obowiązujących przepisów. Również bez wpływu na ocenę zakwestionowanej uchwały pozostaje argumentacja skarżącej odnośnie do skutków podjętego działania organu przez zmuszenie zainteresowanej do wystąpienia do sądu z żądaniem ustanowienia służebności drogi koniecznej. W tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.