II SA/Bd 285/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Chełmna z dnia 31 maja 2011 r., nr VII/52/2011 w przedmiocie ustanowienia opłaty za świadczenia w zakresie przekraczającym podstawę programową w przedszkolu publicznym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1, ust. 3-5 oraz § 3 i § 4, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Kujawsko - Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr VII/52/2011 z dnia 31 maja 2011 r. Rady Miasta Chełmno w sprawie ustanowienia opłaty za świadczenie w zakresie przekraczającym podstawę programową w prowadzonym przez Gminę Miasto Chełmno przedszkolu publicznym i wniósł o stwierdzenie nieważności w § 2 ust. 1 i ust. 3-5 oraz § 3 i 4 tej uchwały, wskazując, że art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej upoważnia radę gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 2, z którego wynika, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę co najmniej 5 godzin dziennie. Uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 opłata nie może mieć charakteru stałego, ponieważ wynika z niej obowiązek ponoszenia opłaty w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna stosownie uzasadniona. Wskazał także, że Rada Miasta Chełmno w § 2 ust. 3 - 5 oraz § 3 i 4 uchwały uregulowała zasady i tryb pobierania opłaty oraz formę prawną ustalania zobowiązań przedszkoli i rodziców. Tymczasem terminy i zasady dokonywania opłat nie mieszczą się w podstawie prawnej uchwały. Takie zapisy w uchwale naruszają art. 94 Konstytucji oraz § 134 i § 135, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wg których w uchwale zamieszcza się wyłącznie sprawy wynikające z zakresu przekazywanego w przepisie upoważnienia. Podniósł także, że sprzecznie z zasadą ekwiwalentności i ponoszenia opłaty za faktyczny zakres korzystania ze świadczeń przedszkola, w § 2 ust. 5 uchwały Rada ograniczyła możliwość zmniejszenia opłaty ryczałtowej tylko do dwóch przypadków: zapisania dziecka do przedszkola lub rezygnacji, w ciągu miesiąca. Ponadto postanowienie § 4 uchwały poza tym, że wykracza poza zakres upoważniania to stanowi powtórzenie regulacji art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola, wykraczające poza podstawę programową w formie ryczałtu w zaskarżonej uchwale, istotnie narusza prawo. Odpowiadając na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty stwierdziła, że podjęła uchwałę, w której określiła, że zajęcia realizowane w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, będą realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Tym samym określiła wymiar bezpłatnych zajęć oraz wskazała na ich zakres poprzez odwołania się do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Art. 14 ustawy o systemie oświaty, był wielokrotnie zmieniany a jego brzmienie ustalone na dzień podjęcia uchwały nie narzucało samorządom konkretnych rozwiązań co do wysokości opłat przez nie ustalanych. Przepis ten nie nakazywał także ustalenia opłaty w formie ryczałtu. Rada uznała, że za świadczenia obejmujące sprawowanie opieki nad dziećmi, zapewniające im bezpieczne funkcjonowanie podczas zajęć w przedszkolu i poza nim, organizację gier i zabaw edukacyjnych wspomagających rozwój psychologiczny, emocjonalny i społeczny dziecka, zabawy aktywizujące i rozwijające, przygotowujące do udziału w przedszkolnych i środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych, a także zajęciach plastycznych, muzycznych, teatralnych, twórczych i innych rozwijających zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, pobierana jest opłata w wysokości 110 zł miesięcznie, co spełnia przesłanki wskazane w ustawie o systemie oświaty, gdyż określają one w sposób konkretny świadczenia, za realizację których pobierana jest opłata. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który zarzuca, że w uchwale nie ustalono sposobu odpłatności, a z drugiej wskazuje na brak kompetencji Rady do określania zasad dokonywania opłat. Art. 14 ust. 5 nakłada na gminę jedynie obowiązek ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin zajęć dziennie. Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że organ stanowiący gminy ustalając sposób dokonywania opłat, przekroczyłby swoje kompetencje. Rada spełniła obowiązek ustawowy, określony w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez podjęcie uchwały o pobieraniu opłaty w wysokości 110 zł miesięcznie. Określa też zasady proporcjonalnego zmniejszenie opłaty za świadczenia w zakresie przekraczającym podstawę programową. Rada nie zgodziła się z zarzutami, co do nieprawidłowości § 4, a dot. opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu. Zapisy § 4, nie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem faktycznie stanowi powtórzenie art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Organ nie mógł narzucić opłaty za korzystanie ze stołówki, gdyż w świetle art. 67a ust. 3 opłatę taką ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Jak wynika z treści art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym uprawnionym do ustalania opłaty za korzystanie z posiłków jest Burmistrz Miasta. Organ Gminy prawidłowo określił zasady ustalania posiłków w stołówce przedszkolnej a dokonanie powyższego zabiegu miało jedynie na celu zebranie wszystkich postanowień dotyczących kwestii opłat za przedszkole publiczne w jednym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Według przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa wówczas, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują i dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Stanowienia aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zawiera ona normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bliżej nieokreślony krąg osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w ustawowej delegacji jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przedmiotowy akt prawa miejscowego ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową. Tymczasem Rada Gminy Chełmna w zaskarżonej uchwale wskazując jako podstawę prawną właśnie art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w jej § 2 określiła opłatę za świadczenia wykraczające poza podstawę programową przyjmując stałą opłatę 110 zł miesięcznie. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażono pogląd zasługujący w ocenie tut. Sądu w pełni na akceptację, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, ponieważ wynika z niej obowiązek ponoszenia opłaty w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania (viede m.in. wyrok NSA z 3 marca 2009 r. - I OSK 1189/08 czy WSA we Wrocławiu z 8 czerwca 2006 r. - IV SA/Wr 94/81). Rzeczą odpowiedniego organu samorządu terytorialnego ustanawiającego w formie uchwały opłatę za usługi przedszkoli jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą. Sposób ustalenia odpłatności powinien więc być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna stosownie uzasadniona. Nadto analiza zaskarżonej przez Wojewodę Kujawsko - Pomorskiego uchwały Rady Miasta Chełmna wskazuje, że w tymże § 2, ale ust. 3-5, a także § 3 i 4 uchwały Rada uregulowała zasady i tryb pobierania opłaty oraz formę prawną ustalania zobowiązań przedszkoli i rodziców. W związku z powyższym wypada zwrócić uwagę- na co słusznie wskazał Wojewoda w swej skardze, że terminy i zasady dokonywania opłat nie mieszczą się w przywoływanej podstawie prawnej uchwały wyrażonej w art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Taka regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale stanowi zatem naruszenie art. 94 Konstytucji RP tudzież postanowienia § 134 i § 135, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.), zgodnie z którymi w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie zawierającym upoważnienie. Dalsza analiza zaskarżonej uchwały prowadzi Sąd do wniosku, że sprzecznie z zasadą ekwiwalentności i ponoszenia opłaty za faktyczny zakres korzystania ze świadczeń przedszkola, w § 2 ust. 5 swej uchwały Rada Miasta Chełmna ograniczyła możliwość zmniejszenia opłaty ryczałtowej tylko do dwóch przypadków: a mianowicie zapisania dziecka do przedszkola lub rezygnacji, w ciągu miesiąca. Ponadto postanowienie § 4 uchwały niezależenie od tego, że wykracza poza zakres upoważnienia, to stanowi także powtórzenie regulacji art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy - podzielając w pełni stanowisko skarżącego uchwałą Rady Miasta Chełmna z 31 maja 2011 r. VII/52/2011 Wojewody Kujawsko -Pomorskiego i uznając skargę w całości za zasadną, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., Nr 270) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.