II SA/Bd 287/14

Dnia 20 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 maja 2014 roku sprawy ze skargi [...] S. A. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz [...] S. A. w T. kwotę 1854 (tysiąc osiemset pięćdziesiąt cztery) zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S. A. w T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267), orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkami użytkowymi, położonej w[...], oznaczonej jako działka nr 2/14 o powierzchni 1,2154 ha, w obrębie 130, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "[...]" z siedzibą w T. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r., uzupełnionym dnia 18 czerwca 2013 r. Prezes Zarządu ""[...]" z siedzibą w T. wystąpił o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkami użytkowymi, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 2/14 w obrębie 130 powierzchni 1.2154 ha. Wskazano, że na wniosek użytkownika wieczystego dokonany został podział geodezyjny nieruchomości, w wyniku którego powstała m. in. działka nr 2/14 o pow. 1.2154 ha, dla której została założona księga wieczysta[...], a wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze notarialnej umowy odnowienia umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki Rep. [...]r., wobec czego organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca spełnia ustawowy wymóg ubiegania się przedmiotowe przekształcenie, gdyż na dzień 13 października 2005 r. był użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Ponadto wyjaśniono, ze na zlecenie organu prowadzącego niniejsze postępowanie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z datą 29 sierpnia 2013 r., w którym określone zostały wartości nieruchomości. I tak wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określona została w wysokości 507.673,00 złotych oraz wartość prawa użytkowania wieczystego w wysokości 302.319,00 złotych. Zatem opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości ustalona została w wysokości 205.354,00 złotych, która stanowi wartość prawa własności po zaliczeniu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ ustalił, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo i zawiera wszystkie elementy niezbędne do określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego, takie jak rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym (studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz ceny kształtujące się w obrocie nieruchomościami podobnymi. Działając na podstawie przepisów art. 9 i 10 K.p.a., pismem Nr [...]r. strona została poinformowana o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności o operacie szacunkowym i obliczonej na jego podstawie opłacie za przekształcenie oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zgłaszanych żądań. Strona została również poinformowana o możliwości rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na raty. Spółka nie skorzystała z możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie wypowiedziała się w wyznaczonym terminie w kwestii uiszczenia opłaty w ratach, w związku z czym organ uznał, że akceptuje uiszczenie opłaty jednorazowo. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "[...]" z siedzibą w T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sposób naruszający zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na zupełnym pominięciu etapu złożenia oświadczenia woli przez stronę o akceptacji co do wyliczonej w drodze operatu szacunkowego wysokości opłaty za przekształcenie. 2. naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego polegające na tym, iż organ nie pouczył strony, że nie zajęcie przez stronę stanowiska nt. operatu szacunkowego, określającego wysokość opłatę za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości, będzie równoznaczne z uznaniem przez organ, iż strona poprzez milczenie akceptuje wyliczoną kwotę. Uzasadniając podniesione zarzuty strona odwołująca się podniosła, iż organ na żadnym etapie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przewidział instytucji złożenia przez stronę oświadczenia woli o akceptacji wysokości opłaty za przekształcenie, co powinno być niezbędne do kontynuowania postępowania i wydania decyzji administracyjnej, albowiem nie jest prawidłową konstrukcją prawną przyjmowania milczenia strony w tym zakresie, jako dorozumiane oświadczenie woli polegające na akceptacji wysokości opłaty za przekształcenie. Nie można przecież założyć, iż złożenie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest równoznaczne z wydaniem decyzji przekształcającej, niezależnie od wysokości opłaty ustalonej przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, bowiem wnioskujący w sytuacji w której wyliczona opłata nie jest dla niego satysfakcjonująca, ma prawo nie zaakceptowania proponowanej opłaty i od wniosku o przekształcenie odstąpić, w efekcie czego postępowanie powinno być umorzone. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu organ, po sporządzeniu operatu szacunkowego, pismem z dnia [...]r. przedstawił jego wyniki stronie, pozostawiając jedynie wybór co do sposobu dokonania płatności opłaty (jednorazowo lub w ratach), natomiast nie dokonał żadnego pouczenia, iż w przyjętej przez niego procedurze milczenie strony będzie uznane za dorozumiane oświadczenie woli akceptujące wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, co zdaniem strony powinien był uczynić. Tym samym w ocenie skarżącej stanowiło to naruszenie art. 9 kpa, czyli zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż strona po zapoznaniu się z pismem z dnia [...]r., mając na uwadze doświadczenie z procedur przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w innych miejscowościach np. w [...](pismo z [...]), gdzie wzywa się stronę postępowania do złożenia oświadczenia o akceptacji wysokości opłaty za przekształcenie, uznając, iż wysokość opłaty jej nie odpowiada, pozostawiła niniejsze pismo bez odpowiedzi przyjmując, iż tak jak w innych przypadkach - będzie to równoznaczne z odstąpieniem od wniosku. Strona nie miała świadomości, jak również nie została przez organ pouczona, iż jej milczenie skutkować będzie wydaniem decyzji o przekształceniu, pomimo braku akceptacji opłaty. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że na każdym etapie postępowania organ I instancji informował stronę o prowadzonych czynnościach, a po zebraniu całego materiału dowodowego, pismem z dnia [...] r., dostarczonym spółce w dniu 4 października 2013 r., zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami, w tym z operatem szacunkowym, na podstawie którego ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W powyższym piśmie wskazał miejsce i czas, gdzie strona mogła zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć co do ich treści, lecz odwołująca nie skorzystała z tej możliwości. Wojewoda zauważył, że w piśmie z dnia [...] r. Prezydent [...] poinformował Prezesa Zarządu "[...]" z siedzibą w T. o wysokości opłaty z tytułu przedmiotowego przekształcenia. W związku z powyższym na tym etapie postępowania Spółka mając na względzie swój interes, w ocenie organu powinna zareagować; zgłosić uwagi co do wyceny, bowiem żaden przepis prawa nie zobowiązuje wprost starosty, w tym przypadku Prezydenta [...], do uzyskania od użytkownika wieczystego, pisemnego oświadczenia woli o akceptacji wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 9 Kpa, gdyż w orzecznictwie podnosi się, że użyty w tym przepisie zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12, LEX nr 1364262). W skardze do sądu "[...]" z siedzibą w T. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając 1. naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nastąpiło zgodnie z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa pomimo, że w toku postępowania zupełnie pominięto etap złożenia oświadczenia woli przez skarżącego o akceptacji co do wyliczonej w drodze operatu szacunkowego wysokości opłaty za przekształcenie. 2. naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji uczynił zadość zasadzie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego pomimo tego, że organ nie pouczył strony, że nie zajęcie przez stronę stanowiska nt. operatu szacunkowego określającego wysokość opłatę za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości będzie równoznaczne z uznaniem przez organ, iż strona poprzez milczenie akceptuje wyliczoną kwotę. Zdaniem skarżącej sposób przeprowadzenia niniejszego postępowania uchybia przepisom art. 6 i 8 K.p.a. tj. zasadzie praworządności oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż organ na żadnym etapie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przewidział instytucji złożenia przez stronę oświadczenia woli o akceptacji wysokości opłaty za przekształcenie, co powinno być niezbędne do kontynuowania postępowania i wydania decyzji administracyjnej, albowiem nie jest prawidłową konstrukcją prawną przyjmowania milczenia strony w tym zakresie, jako dorozumiane oświadczenie woli polegające na akceptacji wysokości opłaty za przekształcenie. Nie można przecież założyć, iż złożenie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest równoznaczne z wydaniem decyzji przekształcającej niezależnie od wysokości opłaty ustalonej przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, bowiem wnioskujący w sytuacji w której wyliczona opłata nie jest dla niego satysfakcjonująca ma prawo nie zaakceptowania proponowanej opłaty i od wniosku o przekształcenie odstąpić, w efekcie czego postępowanie powinno być umorzone. Dlatego przyjęcie przez organ odwoławczy, że postępowanie jest przeprowadzone prawidłowo, albowiem żaden przepis prawa nie wymaga oświadczenia woli strony o akceptacji wysokości opłaty z tytułu przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uznać należy w ocenie skarżącej za nieprawidłowe, gdyż przeczy to istocie tego postępowania; tego rodzaju postępowanie wszczynane jest na wniosek strony i wątpliwym jest przyjęcie takiej konstrukcji, gdzie w zasadzie z chwilą zainicjowania takiego postępowania strona nie ma możliwości jego przerwania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż strona miała możliwość zapoznania się z operatem i wypowiedzieć się co do wyceny, jak i co do wysokości opłaty, tymczasem zdaniem skarżącej, w niniejszym postępowaniu organ po sporządzeniu operatu szacunkowego, pismem z dnia [...]r. przedstawił jego wyniki stronie pozostawiając jedynie wybór co do sposobu dokonania płatności opłaty (jednorazowo lub w ratach), natomiast nie dokonał żadnego pouczenia, iż w przyjętej przez niego procedurze milczenie strony będzie uznane za dorozumiane oświadczenie woli akceptujące wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, co powinien uczynić, jak również nie poinformował o możliwości odstąpienia od zamiaru przekształcenia. Tym samym w ocenie strony stanowiło to naruszenie art. 9 kpa, czyli zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Strona bowiem po zapoznaniu się z pismem z dnia[...], mając na uwadze doświadczenie z procedur przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w innych miejscowościach np. w Toruniu, gdzie wzywa się stronę postępowania do złożenia oświadczenia o akceptacji wysokości opłaty za przekształcenie, uznając, iż wysokość opłaty jej nie odpowiada, pozostawiła niniejsze pismo bez odpowiedzi przyjmując, iż tak jak w innych przypadkach będzie to równoznaczne z odstąpieniem od wniosku. Strona nie miała świadomości, jak również nie została przez organ pouczona, iż jej milczenie skutkować będzie wydaniem decyzji o przekształceniu, pomimo braku akceptacji opłaty. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w każdym przypadku zarówno organy l jak II instancji zobowiązane są dokładnie ustalić treść oraz zakres pisma kierowanego do organu administracji publicznej. W związku z czym wszelkie niejasności i niedopowiedzenia zawarte w piśmie kierowanym do organu nie mogą być interpretowane przez organ dowolnie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 K.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (wyrok WSA w Warszawie z 8. 06. 2006 r., sygn. akt VII SAM/a 447/06, Lex 213989) . A zatem o tym jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7, 8 i 9 K.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z 4.04. 2002 r., sygn. akt l SA 2188/00, LEX nr 81741). W związku z tym w szczególności należy zważyć, na ogólną zasadę udzielania informacji z art. 9 kpa zdanie drugie, zgodnie z którą organy czuwają nad tym, aby strony, z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy trzeba wskazać, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo treści żądania skarżącej zawartego w piśmie wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, jak wynika z zaskarżonej decyzji przyjął, iż ww. pismo strony skarżącej zatytułowane "odwołanie" jest żądaniem ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Pominął przy tym, że strona odwołująca w swoim piśmie żądała co prawda uchylenia decyzji organu l instancji, ale równocześnie alternatywnie wskazała, że wnosi o umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Treść tego żądania koresponduje z argumentacją odwołania, wskazującą, że w ocenie strony "wnioskujący w sytuacji, w której wyliczona opłata nie jest dla niego satysfakcjonująca ma prawo niezaakceptowania proponowanej opłaty i od wniosku o przekształcenie odstąpić, w efekcie czego postępowanie powinno być umorzone". W tej sytuacji w ocenie Sądu nie można uznać, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę zgodnie z intencjami skarżącej, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało treści żądania strony i nie ustaliło prawidłowo intencji, którymi strona kierowała się wnosząc określone ww. pismo. Nie można się również zgodzić, że Kolegium nie mogło wydać innej decyzji niż zaskarżona, argumentując, iż żaden przepis prawa nie zobowiązuje wprost starosty, w tym przypadku Prezydenta [...], do uzyskania od użytkownika wieczystego pisemnego oświadczenia woli o akceptacji wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy skarżąca na etapie postępowania odwoławczego odstąpiła od zamiaru zawartego we wniosku skierowanego do organu l instancji, który został rozstrzygnięty decyzją pierwszoinsrtancyjną, a organ l instancji nie zastosował art. 132 kpa, organ odwoławczy mógł zastosować - mając na uwadze odstąpienie wnioskodawcy od żądania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której nieprawomocną decyzją pierwszoinstancyjną przekształcono prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo w własności - zgodne z treścią art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa i uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Trzeba przy tym zważyć, że decyzje o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa tj. wówczas gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7, 8 i 9 K.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z 4.04. 2002 r., sygn. akt l SA 2188/00, LEX nr 81741). Przy ponownym, rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę po uprzednim wezwaniu strony do sprecyzowanie jej woli odnośnie cofnięcia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym umorzenie postępowania w sprawie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdzając inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Mając na względzie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący winien uiścić wpis stały 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.), a nie stosunkowy, Sąd stosownie do art. 225 p.p.s.a zwrócił skarżącej nadpłacony wpis. O zwrocie kosztów od organu na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.