II SA/Bd 29/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]2013r. znak [...] DK Prezydent Miasta [...], stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...]2008 r. (znak [...]) ustalającej J. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej na terenie położonym przy ul. [...] w [...] działka nr [...] obr. [...] Organ uzasadnił, że w dniu [...]2012r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z [...].2012r. poz. [...]), która weszła w życie [...]2012r. Stwierdził, że ustalenia planu miejscowego są w części inne niż ustalenia przyjęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] (działka nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Organ szczegółowo wskazał różnice pomiędzy szczegółowymi ustaleniami planu miejscowego dla przedmiotowego terenu (jednostka planistyczna S1-U6 dla której ustalono przeznaczenie podstawowe usługi, przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa istniejąca, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna) oraz ustaleniami uprzedniej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji organ stwierdził, że zaistniała obligatoryjna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji J. T. opisał trudności w uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz zarzucił nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...]2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Decyzją z dnia [...]2013r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołując treść art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że ma on charakter bezwzględny, w związku z czym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest obligatoryjne, i nie odbywa się w warunkach uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, na wniosek strony, wydał decyzję z [...]2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Mimo znacznego upływu czasu, do dnia wejścia w życie planu miejscowego obejmującego teren planowanej inwestycji, inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Nie może on zatem korzystać o ochrony wynikającej z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie natomiast ustalenia wynikające z zapisów obowiązującego planu miejscowego są inne niż sposób zagospodarowania działki określony w decyzji organu z [...]2008r. Dotyczy to zarówno przeznaczenia podstawowego, jak i poszczególnych wskaźników zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Kolegium stwierdziło, że nie jest organem uprawnionym do oceny prawidłowości postępowania związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy dla spornego terenu, przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]2012r., został ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa, wszedł w życie [...]2012r. i od tego dnia stanowi prawo miejscowe obowiązujące na terenie [...], do którego przestrzegania zobowiązane są również organy administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę czy też zainicjowania przez stronę procedury zmierzającej do zbadania ważności uchwały Rady Miasta [...]. J. T.i, reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2013r. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego stanowiącym podstawę do nieważność uchwały rady gminy w całości, 2. art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ww. ustawy, poprzez nieprzedstawienie Radzie Miasta [...] przez Prezydenta Miasta nieuwzględnionych uwag złożonych we wniosku skarżącego z [...]2010r. do projektu miejscowego planu, 3. art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez nierozstrzygnięci przez Rade Miejską [...] o sposobie rozpatrzenia uwag do planu miejscowego, 4. art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności działki przy ul. [...] (nr [...]), Skarżący zarzucił także naruszenie podstawowych zasad postępowania, które miało wpływ na wydanie decyzji tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez działanie organu w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego Intelu indywidualnego skarżącego oraz prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżący wniósł jednocześnie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez WSA skargi z [...]2013r. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]2012r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia Sądu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, co skutkować będzie odpadnięciem podstawy prawnej wydania skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Bd 497/13, zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. II SA/Bd 456/13. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Bd 456/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]2012r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 2693/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna skarżącego od tego wyroku. Postanowieniem z 15 grudnia 2015r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, a sprawa została wpisana pod sygn. II SA/Bd 29/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], Sąd zważył, że decyzja to odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi nie zaistniała żadna, z określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."), podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Dla rozstrzygnięcia sporu w rozpoznawanej sprawie istotne pozostają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dacie orzekania przez organy Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn.zm., dalej jako "u.p.z.p."). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2). Z uwagi na zasadę prymatu ustalania przeznaczenia terenu oraz określania szczegółowych sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca wprowadził jednocześnie regulacje kolizyjne w sytuacji, w której wobec braku miejscowego planu zagospodarowania dla danego terenu np. toczy się lub ma zostać wszczęte procedura planistyczna (art. 62 u.p.z.p.), dla tego samego terenu wydano kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bądź, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, warunki zabudowy konkretnej nieruchomości zostały ustalone w ostatecznej decyzji administracyjnej, a następnie dla tego terenu zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). W myśl art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wygaśnięcie decyzji na tej podstawie organ stwierdza w drodze decyzji (§ 3). Stwierdzić przyjdzie, że powyższe postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi jeden z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, dopuszczających wzruszenie decyzji ostatecznej, jako ustawowy wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 in fine K.p.a.). Uwzględniając zatem powyższe przepisy prawa i jednoznaczny przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej, podkreślenia wymaga, iż poza przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej pozostają te wszystkie zarzuty skargi, które zmierzają do wykazania uchybień w procedurze planistycznej zakończonej uchwaleniem przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia [...]2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z [...].2012r. poz. [...]), która weszła w życie [...]2012r. Podzielić należy bowiem stwierdzenie organu odwoławczego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), czyli od daty wejścia w życie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Miasta [...], co wnika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia nadto wymaga, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. II SA/Bd 456/13 tutejszy Sąd oddalił skargę na powyższa uchwałę, nie podzielając poglądu skarżącego co do jej nieważności z uwagi na wskazywane naruszenia trybu procedury planistycznej. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrok z 11 czerwca 2015r. sygn. II OSK 2693/13) Nie budzi przy tym wątpliwości, że przed wydaniem kwestionowanych decyzji, mimo upływu ponad 4 lat od ustalenia warunków zabudowy, skarżący nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy administracji publicznej zgodnie z zasadą praworządności zobligowane są działać na podstawie i w granicach prawa, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec związanego charakteru normy prawnej wyrażonej w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zobowiązane były do oceny, czy dla terenu dla którego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta wydał decyzję z [...]2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej na terenie położonym przy ul. [...] w [...] działka nr [...] obr. [...], uchwalony następnie dla tego terenu powyższą uchwałą Rady Miasta z [...]2012r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadza ustalenia inne niż w wydanej decyzji. Podkreślenia wymaga, że owa "inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu ww. źródeł pogodzić. Uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić. W ocenie Sądu, na podstawie analizy treści decyzji z dnia [...]2008r., czyli szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu działki nr [...] oraz treści ustaleń przeznaczenia i zagospodarowania tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]2012r., zasadnie organ pierwszej instancji ustalił i wykazał, że stwierdzona odmienność skutkować musiała stwierdzeniem wygaśnięcia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2008r., w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Decyzją z [...]2008r. ustalono na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], polegającej na budowie budynku usługowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. W decyzji tej ustalono między innymi (w pkt. 2.2) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5m od północnej i wschodniej granicy działki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na 50%, udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 30% powierzchni działki, liczbę kondygnacji nadziemnych od 3 do 5, wysokość elewacji frontowej nie więcej niż 17m, dach płaski. Nie określono żadnych parametrów dla miejsc postojowych. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, znajdująca potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, iż w powyższym planie miejscowym z [...]2012r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem S1-U6 dla którego szczegółowe ustalenia zawarto w § 12 tekstu planu miejscowego. Wśród nich ustalono: przeznaczenie a) podstawowe – usługi, b) dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa istniejąca, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna (pkt 1), a także między innymi: maksymalny procent powierzchni zabudowy poszczególnych działek – 35% (pkt 6 lit. c), wysokość budynków: maksymalnie 15,5 m i od 2 do 4 kondygnacji nadziemnych (...) (pkt 6 lit. d), nachylenie połaci dachowych od 30 do 300 (lit. h), nakaz zachowania min. 60 % powierzchni działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego (pkt 6 lit. j in fine), minimalny wskaźnik miejsc postojowych dla samochodów - 1 ogólnodostępne miejsce na 50 m2 powierzchni użytkowej usług w budynkach (w tym miejsca postojowe dla dostaw) (pkt 6 lit.k) i obowiązek realizacji ogólnodostępnych miejsc postojowych dla rowerów (lit.l) oraz obowiązek utrzymania od strony przyległej drogi publicznej pasa zieleni urządzonej o szerokości min. 2 m (pkt 9 lit. a). Powyższe oznacza, czego wszakże nie kwestionuje także skarżący, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znacząco odmienne od ustaleń warunków zabudowy i zasad zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości. W okolicznościach sprawy przeznaczenie danego terenu pod usługi z dopuszczalną jedynie uzupełniająco funkcją zabudowy mieszkaniowej "istniejącej", jest odmienne niż ustalone w decyzji przeznaczenie dla wybudowania budynku nazwanego budynkiem usługowym z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Plan definiuje pojęcie "usługi" jako obiekty i lokale służące obsłudze ludności i podmiotów gospodarczych (w tym handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 i rzemiosło - § 3 ust. 1 pkt 5). Analiza treści planu wskazuje jednoznacznie, że na terenie, w którym znajduje się między innymi nieruchomość skarżącego, prawodawca lokalny nie przewidział budowy (lokowania) nowych obiektów o funkcji mieszkaniowej. Co jednak ma decydujące znaczenie - zasadnicze parametry zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji istotnie odbiegają od ustalonych w planie miejscowym dla tego terenu, co kolidowałoby z zasada ładu przestrzennego (wysokość planowanego budynku i liczba kondygnacji, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, procent powierzchni zabudowy, linie zabudowy). Zaakceptować zatem należy stanowisko organów administracji, że nie da się ich pogodzić z warunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w gminnym akcie prawa miejscowego, który stanowi wszakże określoną ustawowo formę dopuszczalnej ingerencji i ograniczenia prawa własności nieruchomości, w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić przyjdzie, że niezasadne okazały się zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, jak również przepisów postępowania, i to w stopniu który miałby istotny wpływ na wynik sprawy Z tych przyczyn skarga okazała się niezasadna, zatem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.