II SA/Bd 292/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. o zwolnieniu wyżej wymienionego z dniem 31 marca 2009 r. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.). Podstawą wydania przez organ I instancji powyższego rozkazu personalnego był upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustanie przyczyn będących podstawą zawieszenia. Jak wskazał organ odwoławczy, obydwie wynikające z cyt. przepisu przesłanki zwolnienia ze służby zostały spełnione, bowiem z dniem 22 sierpnia 2007 r. mł. asp. M. K. został na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawieszony w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego określone w art. 228 § 3 kk w związku z art. 266 §2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk, art. 12 kk i art. 65 § 1 kk polegające na tym, że pełniąc obowiązki zastępcy dyżurnego Komendy Miejskiej Policji w [...], działając w warunkach czynu ciągłego, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i czyniąc z tego stałe źródło dochodu przekroczył swoje uprawnienia ujawniając w 32 przypadkach (w rozmowach telefonicznych i wiadomościach SMS z miejsca pełnienia służby) osobie prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie holowania pojazdów informacje o zdarzeniach drogowych, o których powziął wiadomość w związku z pełnioną funkcją, za ujawnienie to których informacji przyjął od niej korzyści majątkowe oraz obietnice ich udzielenia, zaś na dzień wydania zaskarżonego rozkazu przyczyna zawieszenia nie ustała, gdyż postępowanie karne w powyższej sprawie nie zostało zakończone. Stwierdzając, że w ramach decyzji, która została wydana w zakresie administracyjnego uznania należało się kierować wyrażoną w art. 7 kpa zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, organ II instancji powołał się na konieczność odniesienia się do indywidualnych okoliczności sprawy. W tym kontekście organ wskazał na postawę M. K. w toku prowadzonego śledztwa - składanie zmiennych wyjaśnień, w których to przyznawał się, to nie przyznawał się do popełnienia zarzucanego czynu, co miało wpływ na czas prowadzenia tego śledztwa, brak w trakcie zawieszenia w czynnościach możliwości mianowania innego funkcjonariusza na ważne w komórce organizacyjnej policji stanowisko zastępcy dyżurnego zespołu dyżurnych i związaną z tym konieczność wyznaczania do pełnienia tej służby innych policjantów z oderwaniem ich od własnych zadań, co nie leży w interesie społecznym, a przede wszystkim podkreślił wagę zarzucanego wyżej wymienionemu przestępstwa. Stawiany zarzut dotyczy bowiem przestępstwa przyjęcia korzyści majątkowej popełnionego warunkach czynu ciągłego, przy wykorzystaniu informacji uzyskiwanych w toku pełnienia służby na stanowisku dyżurnego. Organ zwrócił też uwagę na negatywny wpływ prowadzonego śledztwa na wizerunek Policji, jako formacji powołanej do strzeżenia porządku publicznego, o czym świadczą zamieszczone w lokalnej prasie artykuły. Z kolei w interesie odwołującego się jest niewątpliwie, według organu, pozostanie nadal w służbie zapewniającej stabilność sytuacji majątkowej, a na jego korzyść przemawia dotychczasowy przebieg służby (uzyskiwanie pozytywnych opinii służbowych). Zestawiając w rozpatrywanym przypadku interes społeczny z indywidualnym interesem odwołującego się należało, jak podniesiono w uzasadnieniu, rozstrzygnąć przy uwzględnieniu wymienionych okoliczności na korzyść tego pierwszego a tym samym orzec o zwolnieniu ze służby. W szczególności bowiem jednym z podstawowych oczekiwań społeczeństwa od państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego przez powołaną do tego policję, zaś skuteczność wywiązywania przez policję z tego obowiązku uzależnione jest od właściwego wykorzystywania zasobów ludzkich i dbałości o pozytywny wizerunek formacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny w jego ocenie wydany został z uwzględnieniem zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej; zaś o naruszeniu zasady domniemania niewinności gwarantowanej przez Konstytucję RP i Kodeks postępowania karnego nie można w niniejszym przypadku mówić z tej przyczyny, że kwestionowany rozkaz o zwolnieniu nie rozstrzyga w przedmiocie winny za zarzucane przestępstwo. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] M. K. wniósł o jego uchylenie z uwagi na wydanie go z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na jego treść. Skarżący zarzucił, że mimo, iż decyzja wydana na mocy art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, w związku z czym winna uwzględniać zasady słuszności, sprawiedliwości społecznej i etyki, to u podstaw kwestionowanego rozkazu legła zasada interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Odnosząc się zaś do argumentacji organu odwoławczego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu skarżący podniósł, iż zmiana treści składanych przez niego wyjaśnień w żaden sposób nie wpłynęła na przedłużenie toczącego się postępowania karnego, aktualnie sądowego, bowiem nie uczynił nic, co mogłoby utrudniać jego prowadzenie i zawsze stawiał się na wezwanie, zaś korzystanie przez niego z uprawnień wynikających z ustawy Kodeks postępowania karnego, w tym prawa do zmiany lub odmowy składania wyjaśnień, nie może stanowić okoliczności działającej na jego niekorzyść. Nie negując natomiast stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji, że ustabilizowanie sytuacji kadrowej w komórce organizacyjnej Policji jest niezmiernie ważne z punktu wiedzenia interesu społecznego skarżący wskazał, że wybrał on metodę stabilizacji sytuacji w tej komórce, która pozostaje w oczywistej sprzeczności ze słusznym interesem skarżącego, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. W nawiązaniu zaś do podkreślanego przez organ II instancji publicznego charakteru służby w Policji i wagi zarzucanego przestępstwa skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie zasady domniemania niewinności wyrażonej w Konstytucji RP oraz kpk i umowach międzynarodowych (nie zapadał prawomocny wyrok skazujący go) oraz zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej, które winny być uwzględnione przy podejmowaniu mającej uznaniowy charakter decyzji. Nadto możliwość przywrócenia do służby w razie zapadnięcia prawomocnego wyroku uniewinniającego nie zabezpiecza w wystarczający sposób jego interesu, bowiem nie eliminuje wszystkich krzywd i skutków zwolnienia. W ocenie skarżącego rozkaz o zwolnieniu go ze służby był przedwczesny. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wywodząc między innymi, że zwolnienie ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest możliwe bez konieczności czekania na rozstrzygnięcie w prowadzonym postępowaniu karnym i wskazując na szczególne wymagania wobec osób, które dobrowolnie zgłosiły się do pełnienia służby mundurowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego na dzień jego wydania. Inaczej mówiąc sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga rozpatrzona pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z użytego w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" wynika, jak trafnie podkreślają i organ i skarżący, że podejmowana w jego trybie decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ posiada możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy - w razie stwierdzenia występowania wymienionych w nim przesłanek nie musi, lecz może orzec o zwolnieniu funkcjonariusza policji ze służby. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, bowiem Sąd nie może wkraczać w uznanie administracyjne, to jest oceniać celowości i słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego zawartego w niej rozstrzygnięcia (vide m.in. wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. V SA 2163 lex 49398). Sąd może tylko badać jej zgodność z prawem, to jest czy wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie było dopuszczalne, oraz czy poprzedzające jej podjęcie postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadliwością równoznaczną z przekroczeniem granic dozwolonego prawem uznania. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej obligowane są podejmować wszelkie kroki niezbędnie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przepis art. 77 kpa zobowiązuje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 kpa wskazuje na koniczność należytego uzasadnienia decyzji z podaniem m.in. motywów, którymi się kierował wydając rozstrzygnięcie. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej, podobnie jak w przypadku innych decyzji, sprowadza się reasumując w istocie do badania legalności postępowania dowodowo - wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (vide m.in. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r. I SA/Ka 498/00 –PP z 2001 r. nr 45, s. 14) w świetle wymienionych przepisów kpa. Jeśli więc organ dokonując ustaleń w sprawie nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz jeśli dokonywanej ocenie stanu faktycznego nie może zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku, czy należy orzec o zwolnieniu ze służby (tak lub nie), jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli sądu administracyjnego, skoro sprawuje on tylko kontrolę zgodności decyzji z prawem. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt zawieszenia skarżącego w dniu 22 sierpnia 2007 r. w czynnościach służbowych z powodu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 39 ust. ustawy o Policji). Na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego (1 grudnia 2008 r.) i wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby (1 marca 2009 r.) to jest mimo upływu znaczenie ponad roku od momentu zawieszenia w czynnościach, postępowanie sądowe, zainicjowane aktem oskarżenia z dnia 25 kwietnia 2008 r. pozostawało w sądzie I instancji w [...] (sygn. VIII K 177/08) niezakończone. Spełnione zostały więc wymagane przesłanki materialnoprawne dopuszczalności orzekania na gruncie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Możliwość zastosowania powyższego unormowania nie jest, wbrew stanowisku skarżącego uzależniona od dodatkowego warunku - zapadnięcia prawomocnego, kończącego prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne wyroku skazującego. Natomiast skazanie prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślenie ścigane z oskarżenia publicznego stanowi odrębną obligatoryjną podstawę zwolnienia policjanta ze służby, określoną w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Nawiązując zaś do powoływanych przez skarżącego przepisów art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego oraz ratyfikowanych przez Polskę umów podnieść w tym miejscu należy, że wyrażona w nich zasada domniemania niewinności znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego, w związku z czym naruszenie jej możliwe jest tylko przy orzekaniu przez sąd, a nie inny organ przewidzianej w kodeksie karnym kary. Słusznie więc, jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę, nie może być mowy o naruszeniu przez organ w rozpatrywanej sprawie zasady domniemania niewinności. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. K 35/06(lex 425886), "nie jest możliwe powoływanie się na zasadę domniemania niewinności w odniesieniu do przesłanek i procedury zwalniania policjantów ze służby i zakończenia w ten sposób ich stosunku służbowego. Dokonując szerokiej wykładni pojęcia postępowania karnego nie może twierdzić, że dochodzi wówczas do stosowania represji". Także w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok NSA z 6 marca 2007 r. I OSK 789/06) przyjęto, że zasada domniemania niewinności nie może być utożsamiania z zakazem stosowania jakichkolwiek środków prawnych zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. Nadmienić jednak trzeba, że jakkolwiek art. 5 kpk nie obowiązuje przykładowo w postępowaniu dyscyplinarnym regulowanym ustawą o Policji, to jego odpowiednik zawiera tylko dla potrzeb postępowania art. 135 wymienionej ustawy. W ocenie Sądu zgromadzony w aktach administracyjnych, z wykorzystaniem kserokopii dokumentów pochodzących z prowadzonego śledztwa, materiał dowodowy był wystarczający do wydania w sprawie decyzji, a w zakresie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia reguł procesowych wynikających ze wskazanych wcześniej przepisów kpa, na co między innymi wskazuje treść uzasadnienia decyzji obydwu instancji, w których powołano wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne i wyczerpująco przedstawiono przesłanki zawartego w sentencji rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy obligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w motywach decyzji trafnie odwołał się do art. 7 kpa, z którego wynika obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela i interesem społecznym, który to obowiązek ma szczególne znaczenie przy podejmowaniu na gruncie przepisów prawa materialnego decyzji o charakterze uznaniowym. W praktyce orzeczniczej przyjęto, iż powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że organ podejmując delegację uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela o ile nie koliduje on z interesem społecznym. Nawiązując do art. 7 kpa, organ odwoławczy przeanalizował i skonfrontował okoliczności wskazujące na każdy z tych interesów w odniesieniu do rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby, stwierdzając w konsekwencji, że pozostawienie skarżącego nadal w służbie, leżące niewątpliwie w jego interesie byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym. Za trafne w powyższym aspekcie Sąd uznał powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na istotne znaczenie prawidłowego, skutecznego wykonywania przez Policję zadań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, które zakłóca brak faktycznej obsady ważnego stanowiska pozostającego w zawieszeniu skarżącego, jak również na które negatywnie oddziaływuje obniżenie autorytetu i pogorszenie w oczach społeczeństwa wizerunku formacji, której członek mimo stawianego mu zarzutu popełnienia przestępstwa, na które składa się wiele czynów popełnionych w celu osiągnięcia korzyści majątkowej (motywacji zasługującej na szczególne potępienie), połączonych z przekroczeniem uprawnień (ujawnianie informacji uzyskanych w trakcie służby), pozostaje aktualnie zawieszony czynnościach na stanowisku dyżurnego komendy Policji. Nadto słusznie, aczkolwiek dopiero w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wskazał na szczególną rolę społeczną funkcjonariusza policji związaną z zaufaniem publicznym. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji skarżący tracąc nieposzlakowaną opinię utracił kwalifikacje do pełnienia służby w Policji wymagane od jej podjęcia do zakończenia. Zaważyć należy, że skarżący nie sformułował zarzutów mogących podważyć przedstawioną wyżej argumentację organu odwoławczego, a powoływanie się przezeń w skardze na nieuwzględnienie przez organy obydwu instancji zasady słuszności i sprawiedliwości społecznej nie może odnieść w postępowaniu sądowoadministracyjnym zamierzonego skutku z uwagi na omówiony wcześniej zakres kontroli sądowej ograniczonej do oceny legalności kwestionowanego aktu. Uznając, że przy podejmowaniu zaskarżonego rozkazu personalnego nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a tym samym brak jest podstaw do jego uchylenia, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.