II SA/Bd 294/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].10.2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 61 oraz art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej powoływana jako P.b.) umorzył postępowanie wszczęte w sprawie możliwości zagrożenia katastrofą budowlaną w wyniku przeprowadzenia prac adaptacyjnych polegających na wyburzeniu ścian nośnych w lokalu nr [...] przy ul. S. w Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].08.2016 r. na wniosek P. S. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie możliwości zagrożenia katastrofą budowlaną w wyniku przeprowadzenia prac adaptacyjnych polegających na wyburzeniu ścian nośnych w lokalu nr [...] przy ul. S. w Ś. Organ przeprowadził kontrolę w ww. lokalu. W jej wyniku spisano protokół znak [...], w którym stwierdzono, że w lokalu nie ma widocznych śladów wykonania wyburzeń ścian nośnych. W trakcie kontroli właścicielka złożyła oświadczenie, że od momentu zakupu lokalu nigdy nie były wyburzane ściany nośne. Zatem dalsze prowadzenie postępowania w sprawie możliwości zagrożenia katastrofą budowlaną stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co wyżej wykazano, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że złożył wniosek o wszczęcie postępowania wobec wcześniejszego wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zagrożenia katastrofą budowlaną w wyniku przeprowadzenia prac adaptacyjnych polegających na wyburzeniu ściany nośnej w będącym jego własnością lokalu nr [...]. Postępowanie to nie zostało dotąd umorzone. Odwołujący, jak i pozostałe strony postępowania, nie zostały wezwane na wizję przeprowadzoną w dniu [...].10.2016 r. Wymaga przy tym podkreślenia, że organ w piśmie z [...].10.2016 r. stwierdza, iż odwołujący mimo otrzymania wezwania nie uczestniczył w kontroli, co jest oczywistą nieprawdą. Organ nie ustosunkował się wcale do zgłoszonych przez odwołującego dokumentów technicznych i budowlanych zgłoszonych w jego pismach (inwentaryzacji całego budynku wykonanej w 1982 r., dokumentacji inwentaryzacyjnej lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku sporządzonej w 2002 r.). Tym samym nie zostało stwierdzone, czy ściany nośne zostały rozebrane, czy też nie. Nie zażądano żadnych dokumentów od zarządcy i administratora, w tym także książki obiektu budowlanego. W sprawie robót budowlanych przeprowadzanych w lokalu nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę toczy się przeszło 14 lat, bo od 2002 r. stosowne postępowanie naprawcze, które nie zostało zakończone. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...],[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].10.2016 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego I instancji przeprowadzili kontrolę przedmiotowego lokalu nr [...], podczas której stwierdzono, iż nie ma w nim widocznych śladów wykonania wyburzeń ścian nośnych, a właścicielka złożyła oświadczenie, że od momentu zakupu lokalu nigdy nie były wyburzane ściany nośne. Ponadto do akt sprawy dołączono: protokół z okresowej kontroli stanu technicznego budynku (w tym kontrola obejmowała lokal nr [...]) sporządzony [...].05.2014 r., w którym stwierdzono, że: stropy - "nie dostrzeżono nadmiernych ugięć czy zarysować konstrukcji stropów pierwszej i drugiej kondygnacji", a we wnioskach końcowych zawarto, iż "dostrzeżono jedną usterkę konstrukcyjną zagrażającą bezpośredniemu bezpieczeństwu budynku - w konstrukcji dachowej jeden ze słupów nośnych jest całkowicie zniszczony", pkt 2 - "zaleca się wykonanie ekspertyzy stanu technicznego konstrukcji dachu, konstrukcji stropu nad drugą kondygnacją oraz wykonanie projektu naprawy zniszczonych elementów"; protokół budowlany nr [...] z [...].07.2014 r., z którego wynika, że: stropy - stan techniczny dobry, ściany nośne stan techniczny - dobry, a w zaleceniach wskazuje, że należy "przyjąć do planów remontów ze szczególnym uwzględnieniem konstrukcji drewnianej dachu i pokryciem połaci dachowej z płyt". Nadto, z akt postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji znak: [...] wynika, że właścicielka zaadaptowała ww. lokal mieszkalny na kancelarię adwokacką i biuro rachunkowe przystępując do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego przepisami pozwolenia. PINB w Ś. w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wydał [...].12.2003 r. decyzję o pozwolenie na użytkowanie lokalu. Wydanie tej decyzji ma takie znaczenie, że zrealizowane roboty nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod względem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 P.b. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności wykonanych robót. Fakt przyjęcia rzeczonego lokalu do użytkowania potwierdza to, że w tym lokalu roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, czego nie zmienia fakt, że decyzją z [...].08.2016 r., znak: [...] w Ś. orzekł, iż ww. decyzja udzielająca pozwolenie na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa. Wskazywana powyżej ostateczna decyzja z [...].12.2003 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie, pozostaje w obrocie prawnym korzystając z ochrony określonej w art. 16 K.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Pozostawanie w obrocie prawnym ww. decyzji z [...].12.2003 r. nie pozwala na prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w trybie art. 51 P.b. W związku z powyższym PINB w Ś. prawidłowo uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, że wezwaniem z [...].09.2016 r. organ I instancji powiadomił wszystkie strony postępowania o kontroli lokalu nr [...] , które zostało odebrane przez skarżącego [...] .09.2016 r., co nie narusza przepisów określonych w art. 79 K.p.a. Zatem podjęte przez organ rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było słuszne, albowiem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skargę na powyższą decyzję złożył P. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto wskazał, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, iż wezwaniem z [...].09.2016 r. organ I instancji powiadomił wszystkie strony postępowania o kontroli lokalu nr [...], co nie narusza przepisów określonych w art. 79 K.p.a. Skarżący nie mógł uczestniczyć w oględzinach przedmiotowego lokalu, a dostał tylko do wiadomości, że tylko i wyłącznie właściciele przedmiotowego lokalu zostali wezwani do osobistego uczestniczenia w kontroli. Wezwanie to zostało wydane na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. Poza tym w treści tego wezwania organ nie informuje pozostałych stron postępowania, by mogli w wyznaczonej kontroli uczestniczyć. Art. 50 K.p.a. to szczególny rodzaj wezwania do złożenia niezbędnych w sprawie wyjaśnień w ramach osobistego stawiennictwa osoby. Zachowanie wymogów z art. 79 K.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Warunkiem właściwego przeprowadzenia postępowania w tej sprawie było oznaczenie kręgu osób będących stronami oraz ustalenie statusu prawnego lokali znajdujących się w kamienicy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów służących ustaleniu stanu prawnego nieruchomości, zwłaszcza w zakresie prawa własności. Dopiero z uzasadnienia zaskarżanej decyzji skarżący dowiedział się, że do akt sprawy dołączono protokół z okresowej kontroli stanu technicznego budynku. Nadzór budowlany celowo nie dopuścił stron postępowania do uczestniczenia w oględzinach, a przecież przeprowadzona wizja w obecności np. choćby tylko samego skarżącego dostarczyłaby więcej informacji niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, tym bardziej że skarżący we wniosku zgłaszał taką potrzebę. Bezpośredni udział wszystkich stron podczas kontroli lokalu był uzasadniony. Strony tego postępowania będąc współwłaścicielami części wspólnych budynku (ścian nośnych) winni być wezwani, na co wskazuje też jednoznacznie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali z 24.06.1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.903). Organ prowadzący postępowanie administracyjne kierując się treścią art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. powinien dążyć, aby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego odbyło się przy współudziale wszystkich stron. Skoro z okoliczności tej sprawy wynika interes współwłaścicieli w ustaleniu stanu technicznego kamienicy (części wspólnej), to organ powinien umożliwić realizację ich uprawnień jako stron w ramach prowadzonego postępowania (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 6.06.2007 r. II SA/Go 595/06). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Nie można zgodzić się z poglądem organu, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Błędne jest przede wszystkim stanowisko organu, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego lokalu stanowi przeszkodę do badania, czy w budynku istnieje zagrożenie katastrofą budowlaną. Pozwolenie na użytkowanie jest uregulowane w przepisach Prawa budowlanego i jego celem jest stwierdzenie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne w szczególności z projektem budowlanym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W myśl z kolei art. 59a P.b., "1. Organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. 2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy". Jak wynika zatem z powyższych przepisów, celem kontroli wykonywanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest skontrolowanie całego obiektu budowlanego, lecz jedynie wykonanych w nim robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie kontrola ta zatem obejmowała prace wykonane przez właścicielkę lokalu w latach 2000, natomiast skarżący podnosił, że ściana została rozebrana ok. 30 lat temu, a więc znacznie wcześniej nim wykonywała prace budowlane aktualna właścicielka przedmiotowego lokalu. Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w ogóle nie zajmował się kwestią rozebrania ściany nośnej, ponieważ nie miał na ten temat żadnych informacji. Organ zresztą jest w kwestii związania decyzją o pozwoleniu na użytkowanie niekonsekwentny. Przyjmując takie założenie postępowanie winno być umorzone bez badania jakichkolwiek innych okoliczności, tymczasem organ przeprowadził postępowanie, w szczególności dokonał oględzin lokalu oraz zgromadził dokumenty. Przechodząc do kwestii przeprowadzonego przez organ postępowania, stwierdzić trzeba, że narusza ono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 79 § 2 K.p.a. Organ poprzestał jedynie na wyjaśnieniach właścicielki lokalu nie ustalając, czy faktycznie doszło do wyburzenia ściany nośnej, a w konsekwencji jaki wpływ mogło to mieć na bezpieczeństwo budynku. Samo powołanie dokumentów związanych z kontrolą budynku nie przesądza o tym, że istnieje potencjalne zagrożenie katastrofą budowlaną, ponieważ dokumentacja ta nie odnosi się w ogóle to tej kwestii i nie uwzględnia możliwości pozbawienia budynku jednej ze ścian nośnych. Organ, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, nie przeprowadził dowodów z całej dostępnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku, w szczególności ze starszych dokumentów (sprzed ok. 30 lat i wcześniejszych), które mogłyby potwierdzić, czy faktycznie doszło do wyburzenia tejże ściany. Słusznie wskazuje skarżący, że został on jedynie zawiadomiony o planowanych oględzinach lokalu, natomiast w żaden sposób nie pouczono go o tym, że może wziąć w nich udział. Zgodnie z art. 79 § 2 K.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 K.p.a., nie można jednak tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właścicieli, co naruszałoby art. 140 K.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny (vide wyrok NSA z 4.12.2015 r., II OSK 872/14, LEX nr 2000040). Wynika z tego, że organy winny umożliwić stronom udział w oględzinach i dopiero w przypadku niewyrażenia zgody przez właścicieli lokalu nr [...] na wstęp skarżącego do tegoż lokalu mogły przeprowadzić dowód z oględzin bez jego udziału. Nie ma racji skarżący twierdząc, że możliwość jego udziału w oględzinach mogłaby wynikać z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, a to z tego powodu, że ściana nośna nie jest "nieruchomością wspólną" w rozumieniu tego przepisu. Odnośnie wyników oględzin lokalu, to stwierdzić trzeba, że było mało prawdopodobne, aby po upływie ok. 30 lat istniały jeszcze jakieś widoczne ślady rozebrania ściany nośnej, zatem poprzestanie przez organ na takim stwierdzeniu, bez przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ nie odniósł się w żaden sposób do wskazanej przez skarżącego okoliczności dotyczącej tego, że toczy się również postępowanie dotyczące rozebrania ściany nośnej w lokalu będącym jego własnością. Istnieje prawdopodobieństwo, że ma ono ścisły związek z niniejszym postępowaniem, w szczególności jeśli potwierdziłoby się, że obie ściany były jedna nad drugą. W tym zakresie Sąd nie może czynić dalszych rozważań z uwagi na brak dowodów, niewątpliwie jednak umorzenie postępowania w jednej sprawie i dalszy jego tok w innej, w takiej sytuacji może budzić wątpliwości i prowadzić do naruszenia art. 8 K.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji). Słusznie skarżący podnosi, że z akt sprawy nie wynika sposób, w jaki organ ustalił uczestników postępowania. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy doszło do rozebrania ściany nośnej, a jeśli tak – to jaki wpływ może mieć to na bezpieczeństwo budynku. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).