II SA/Bd 297/09

23 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M.K.-R. i K.R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do zamiany oddala skargę Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie zamiany działki położonej w W. stanowiącej własność Gminy W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 281, poz. 2782 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.g.n.), Rada Miejska w W. podjęła uchwałę, mocą której zastała przeznaczona do zamiany nieruchomość niezabudowana położona w Więcborku obręb [...] oznaczona nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność Gminy W. na nieruchomość niezabudowaną położoną w W. obręb [...] oznaczoną nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha stanowiącą własność osób fizycznych. Uchwalono także, że w/w uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia oraz, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi W. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż przejęcie nieruchomości położonej w Więcborku obręb [...] oznaczonej nr ewid. [...] stanowiącej własność osób fizycznych umożliwi poszerzenie drogi położonej w W. obręb [...], oznaczonej numerami ewid, [...] i [...], a tym samym zapewni bezpieczny i wygodny przejazd do rozwijającego się Osiedla [...]. W zamian Gmina W. przekaże działkę położoną w W. obręb [...] oznaczoną nr. ewid. [...], która obecnie jest dzierżawiona. Uchwała podjęta została jednogłośnie. Wskazana uchwała weszła w życie w dniu [...] tj. z dniem jej ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, zgodnie ze zwyczajowo przyjętym w Gminie W. sposobem dokonywania ogłoszeń. Jednocześnie uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] oraz w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] dokonano sprostowania oczywistej omyłki w ten sposób, iż w podstawie prawnej w/w uchwał wyrazy "t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 281, poz. 2782 z późn. zm." zastąpiono wyrazami "t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn zm.". Umowa zamiany nieruchomości, o których mowa w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] zawarta została w dniu [...]. Różnicę wartości w wysokości 11 236,20 zł zapłaciły osoby fizyczne, dotychczasowi właściciele zamienianej nieruchomości. Pismem z dnia 9 stycznia 2009 r. M. R. i K. R. wezwali Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego mieszkańców W. powstałego na skutego podjęcia przez wskazany organ uchwały Nr [...] z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu pisma wskazali, iż kwestionowana przez nich uchwała Nr [...] ma nie tylko wymiar prawny, ale również etyczny. Sankcjonuje ona wysoce demoralizującą i korupcjogenną sytuację, w której zbywana jest bezprzetargowo nieruchomość na rzecz osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną tj. sekretarza gminy. Wyjaśnili, iż sprzedaż przetargowa zawsze wiąże się z poczuciem sprawiedliwości społecznej, albowiem pozwala na uzyskanie możliwie największych dochodów za zbywana majątek publiczny i uczestnictwo wszystkich chętnych w sprzedaży, a nie tylko –tak jak to miało miejsce w sprawie- wybranym osobom. Tym samym zbycie gruntu w drodze zamiany nie miało żadnego uzasadnienia gospodarczego i nie było uczciwe społecznie. M. i K. R. wskazali, że nawet zakładając zasadność poszerzenia drogi nr [...] o 1 m, to można to było zrobić równolegle, pozostawiając dostępną z drogi nr [...] działkę i przeznaczyć ją na sprzedaż w drodze przetargu ustnego. Ponadto autorzy pisma wyjaśnili, iż w marcu 2008 r. na zlecenie Burmistrza W. dokonano podziału działki nr [...], położonej się wzdłuż działki nr [...] należącej do R. i A. Z. (przyszłych nabywców działki nr ewid. [...]) i równolegle do drogi nr [...]. Zaznaczyli, iż przyjęty sposób podziału działki uwzględniał interesy R. i A. Z., a nie interes społeczny. Niezrozumiałym dla nich jest dlaczego nie dokonano równoległego podziału i nie przesunięto granic działek. Przyjęty sposób podziału, ich zdaniem, znacznie ogranicza możliwość zbycia pozostałej z podziału części działki tj. działki o nr ewid. [...], przez co jest najmniej korzystny dla budżetu miasta. Biorąc zaś pod uwagę okoliczność, że działkę nr [...] od 1 września 2007 r. bezprzetargowo dzierżawią R. i A. Z., nasuwa się podejrzenie o dalsze nieuczciwe zbycie nieruchomości gminnej oraz o wcześniejszym zaplanowaniu takiego działania celem zaspokojenia interesu przyszłych nabywców działki nr. ewid. [...]. W piśmie zarzucono również przyjętą przez Burmistrza W. wycenę działki o nr ewid. [...], wskazując iż jest ona zaniżona, albowiem średnia cena działek budowlanych w W. wynosi 25 zł za m 2, a nadto wydzielona działka jest działką budowlaną z szerokim dostępem do drogi publicznej. Nadto autorzy pisma podkreślili, iż przygotowanie drogi nr [...] do użytku na tak bardzo grząskim terenie jest bardzo drogie, co również ich zdaniem nasuwa wątpliwości, zważywszy że miasto W. ma problem z drogami na osiedlach. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, M. i K. R. w dniu 10 lutego 2009 r. otrzymali pismo w którym zawarta została informacja, iż ich pismo nie spełnia przesłanek właściwych dla skargi. W związku z powyższym M. i K. R. w dniu 11 marca 2009 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podtrzymali argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazali, iż treść przepisów zawartych w art. 28 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) oraz fakt, że ich nieruchomość graniczy z nieruchomością będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, uzasadniają ich mandat do występowania jako strona w sprawie. Wyjaśnili również, iż w 2004 r. zwracali się do Burmistrza W. z prośbą o sprzedaż działki nr [....], jednak ich wniosek nie został uwzględniony. Ponadto zaznaczyli, iż ich obora w części narusza granice działki nr [...] oraz że w gruncie obecnej działki nr [...] przebiega urządzenie budowlane – przyłącze wodne, które zostało wykonane za zgodą Burmistrza W. na ich koszt i które zaopatruje ich dom oraz oborę w wodę z wodociągów miejskich. Zarzucili, iż w projekcie zaskarżonej uchwały nie były określone wyceny działek oraz, że radnym nie przedstawiono mapy podziału działki nr [...]. Zdaniem skarżących w sprawie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. oraz art. 2 , art. 30 i art. 32 Konstytucji RP, a także została wyczerpana hipoteza normy wyrażonej w art. 231 § 1 KK. Nie mógł mieć również zastosowania art. 15 ust. 1 u.g.n., gdyż dotyczy on wyłącznie nieruchomości stanowiących odrębny przedmiot własności, tymczasem działka nr ewid. [...] nie spełnia tego wymogu, ponieważ nie posiada odrębnej księgi wieczystej oraz powstała ona na skutek warunkowego podziału a w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały warunek ten nie został spełniony. Według skarżących decyzja o podziale działki nr [...] Burmistrza W. wymusza zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jednakże działka nr ewid. [...] nie spełnia warunku określonego we wskazanym przepisie, gdyż można ją zagospodarować jako odrębną nieruchomość. Ponadto skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczyli, iż regułą jest zbywanie nieruchomości gmin i Skarbu Państwa w drodze przetargu, wyjątki zaś od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco oraz że jeżeli zainteresowanych sprzedawaną nieruchomością może być więcej osób i gdy ma taka nieruchomość lub jej część może mieć związek funkcyjny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą do niej, to tryb sprzedaży bezprzetargowej jest niedopuszczalny. M. i K. R. uzasadniając swoją skargę podnieśli również argument, iż zarówno oni jak i ich sąsiedzi, w celu umożliwienia komunikacji z drogi nr [...] do drogi nr [...], zostali wywłaszczeni, zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, niezrozumiałym więc dla nich jest, dlaczego w podobnej sytuacji faktycznej nie stosuje się w/w ustawy, lecz przyjmuje się inne rozwiązanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący nie posiadają w niniejszej sprawie legitymacji skargowej. Świadczy o tym okoliczność, że skarżący nie wykazali, zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Podane bowiem w skardze okoliczności dotyczące prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącej przedmiotem uchwały oraz przebieg przez tę nieruchomość sieci wodociągowej dostarczającej wodę do nieruchomości skarżących nie uzasadniają wniesienia skargi. Uchwała nie ogranicza praw własności i innych prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Na nieruchomości nie znajdują się też jakiekolwiek urządzenia stanowiące własność skarżących. Legitymacji skargowej, jak wskazał organ, nie daje także okoliczność, że jeszcze przed podziałem nieruchomości skarżący proponowali Gminie W. zakup tej nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż nieruchomość ta nie była wówczas przeznaczona do sprzedaży oraz nie zachodziły żadne okoliczności uzasadniające sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Również po podziale, w którym wyodrębniono trzy nieruchomości, z których jedną objętą zaskarżoną uchwałą przeznaczono do zamiany, natomiast dwie pozostałe nie przeznaczono do zbycia i pozostawiono własnością Gminy W., skarżącym nie służyły roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionych w uchwale. Zatem uchwała również w tym zakresie nie narusza ich interesu prawnego. Ponadto organ wskazał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, albowiem jest zgodna z treścią przepisów zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g i w art. 15 ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z przepisu zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności prawnej, czy bezczynności organu. Innymi słowy sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę zakończoną zaskarżanym aktem z punktu widzenia zgodności z prawem "całego postępowania administracyjnego". Niemniej jednak aby dokonać kontroli działania organów administracyjnych w omawianym zakresie, niezbędnym jest aby skarga wszczynająca ogóle postępowanie sądowo-administracyjne została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Legitymacja do wniesienia skargi, w zależności od podmiotu wnoszącego skargę, może mieć charakter materialny lub formalny. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, iż kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwem sądowym poglądem pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje zatem przepis przede wszystkim prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Innymi słowy, interes prawny strony to taki interes, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej, czyli indywidualnego aktu administracyjnego, wpływającego na sytuację prawną danej osoby. Z analizy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl w/w przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący powołują się właśnie na naruszenie interesu faktycznego, wskazując m.in. iż działanie postanowień zaskarżonej uchwały i w następstwie zamiana nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, spowodowały dla nich negatywnie konsekwencje w postaci utraty możliwości nabycia w przyszłości jednej z nieruchomości objętych sporną uchwałą. Zdaniem Sądu, przytoczone przez autorów skargi przepisy prawa materialnego i procesowego, które w ich ocenie zostały naruszone, nie uzasadniają stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Po pierwsze większość zarzutów skarżących skoncentrowana była na wykazaniu nieprawidłowości dotyczących decyzji Burmistrza W. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...]. Tymczasem decyzja ta nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania sądowego, nie została ona bowiem wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozważane zarzuty przytoczone w skardze dotyczące wskazanej decyzji. Po drugie zaś, również powoływane przez skarżących okoliczności, że są oni o właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zaskarżoną uchwałą oraz, że występowali oni wcześniej, jeszcze przed podziałem działki nr. [...], z wnioskiem o jej sprzedaż, a także iż przebiega przez sporną nieruchomość sieć wodociągowa dostarczająca wodę do nieruchomości skarżących, nie uzasadniają legitymacji do wniesienia skargi. Zaskarżona bowiem uchwała, w ocenie Sądu, nie ogranicza prawa własności skarżących, czy też ewentualnie ustanowionego prawa służebności gruntowej, które ze swej istoty związane jest z nieruchomością (prawem jej własności), a nie z konkretnym właścicielem nieruchomości. Także fakt, iż organ nie dokonał wcześniej sprzedaży skarżącym działki o nr. ewid. [...], nie narusza ich interesu prawnego, ponieważ organ nie był do tego zobligowany żadnym przepisem prawnym. Należy podkreślić, jak słusznie zauważył organ, że skarżącym nie służyły i nie służą żadna roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionej w uchwale. Zatem uchwała również w tym zakresie nie narusza ich bezpośredniego interesu prawnego. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, iż art. 101 u.s.g., nie daje również skarżącym uprawnienia do wniesienia skargi, opartego nie na naruszeniu ich prawa własnych, osobistych, lecz na naruszeniu interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. W związku z powyższym podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z omawianego przepisu ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyr. NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81 964). W sprawach bowiem mających charakter publicznych mogą działać określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów (np. prokuratury, policji) z wnioskiem o podjęcie stosownych działań. Tym samym szeroko opisywane przez skarżących zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego jak i w skardze zarzuty dotyczące wymiaru etycznego sprawy, ewentualnego wykorzystywania przez funkcjonariusza publicznego stanowiska do uzyskania korzyści, czy też rzekomej korupcji, w myśl w/w przepisu nie mogą stanowić podstawy do uzyskania legitymacji skargowej. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.