II SA/Bd 297/12

Dnia 30 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 października 2013 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...]2010 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej J. W. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup opału, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i co za tym idzie brak możliwości ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że wielokrotnie podejmowane były próby skontaktowania się ze skarżącą i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Do dnia wydania decyzji były one bezskuteczne. W związku zatem z brakiem możliwości ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i majątkowej skarżącej; a tym samym z brakiem możliwości określenia prawa do objęcia pomocą społeczną, organ orzekł o odmowie przyznania tej pomocy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o uzupełnienie materiału dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła między innymi o wystąpienie o wydanie jej akt osobowych jako osoby bezrobotnej, a także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe z przyczyn, które nie leżą po jej stronie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisu procesowych: art. 10, 81, 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 3 art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 kpa obszernie wyjaśniając w uzasadnieniu odwołania ich treść i przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. Postanowieniem z dnia [...]2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyniku wniesionej skargi powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]2011r. sygn. akt II SA/Bd 548/11. Sąd stwierdził, że odwołanie zostało złożone w terminie i jako takie podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez SKO. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej takie jak brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, ponieważ organ ten dokonał wszystkich wymaganych czynności w postępowaniu dowodowym, określonych w art. 106 i 107 ustawy o pomocy społecznej. W skardze wniesionej do Sądu strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] zarzucając im naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 81, art. 107 § 3 oraz 136 Kpa. W uzasadnieniu podniosła, że organ nie wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie jej akt osobowych jako osoby bezrobotnej, a także nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe z przyczyn, które nie leżą po jej stronie. Na poparcie swojego stanowiska strona przywołała liczne orzecznictwo Sądów Administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2012r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 roku, nr 175 poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, organy obu instancji argumentowały brakiem możliwości przeprowadzenia ze skarżącą wywiadu środowiskowego i ustalenia jej sytuacji majątkowej. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że w świetle treść przepisu art. 11 ust. 2 omawianej ustawy brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej strony może stanowić przesłankę do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Taki brak współpracy może polegać w szczególności na uniemożliwianiu pracownikowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który stanowi najważniejsze źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny wnioskodawcy. Należy jednak zwrócić w tym miejscu uwagę, że aby skutecznie powoływać się na brak współdziałania strony z pracownikiem organu, jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia, organ musi zebrać materiał dowodowy wskazujący na bierną lub negatywną postawę strony w toku omawianego etapu postępowania i przedstawić swoje ustalenia w tym zakresie w uzasadnieniu, a także wykazać, że sposób zachowania strony - uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, spowodował, że organ nie był w stanie stwierdzić istnienia przesłanek do przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że pracownik organu I instancji wielokrotnie próbował skontaktować się ze skarżącą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kwestią sporną pozostaje jednak to z czyjej winy nie doszło do spotkania. Skarżąca w odwołaniu podniosła bowiem, że odpowiedzialność za nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego ponoszą pracownicy organu, którzy nie stawiali się w domu skarżącej w wyznaczonych przez siebie terminach. Na dowód tego skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: S.S. i J. S. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia całkowicie pominął tę kwestię, nie wskazując dlaczego odmówił przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a także dlaczego przyjął, że do nieprzeprowadzenia wywiadu ze skarżącą doszło z jej winy, uznając tym samym za niewiarygodne twierdzenia skarżącej zawarte w odwołaniu. Samo wskazanie przez organ, że zarzuty skarżącej są bezzasadne, bez dokonania ich analizy nie może być bowiem uznane za spełnienie przez organ odwoławczy obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, a nadto stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. formułującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Zwrócić należy również uwagę, że nawet w sytuacji gdyby organ administracji w sposób jednoznaczny wykazał, że to postawa strony skarżącej miała decydujący wpływ na brak możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to i tak nie jest to wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Organ administracji działa bowiem w tej sytuacji ramach uznania administracyjnego i w świetle treści przepisu art. 11 ust. 2 omawianej ustawy może odmówić przyznania stronie świadczenia, ale nie musi. Podkreślić należy, iż działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji. Organy powinny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ powinien był, zdaniem Sądu, wyjaśnić w jaki sposób nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącą wpłynęło na możliwość ustalenia jej sytuacji rodzinno-majątkowej. Nie można przy tym uznać za spełniający powyższy wymóg, uzasadnienia odmowy przyznania świadczenia przez organ powoływaniem się na kluczową rolą wywiadu środowiskowego w postępowaniu dowodowym. Nie przewidując obligatoryjnej odmowy przyznania świadczenia w przypadku odmowy brania udziału przez wnioskodawcę w wywiadzie środowiskowym, ustawodawca daje bowiem organowi możliwość sięgnięcia po inne, dostępne źródła, pozwalające na stwierdzenie istnienia przesłanek do przyznania stronie świadczenia. Jak wynika to z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wstępnym warunkiem otrzymania świadczeń objętych regulacją tej ustawy jest spełnienie określonego kryterium dochodowego, by pomoc społeczna trafiała do ludzi najbardziej jej potrzebujących. Dlatego istotną okolicznością dla sprawy jest poczynienie przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej, a nie tylko deklarowanej sytuacji materialnej strony. Temu celowi służy podejmowanie przez organ odpowiednich działań, nawet z urzędu, w sytuacji, kiedy nasuwają się wątpliwości w zakresie wiarygodności sytuacji materialnej przedstawianej przez stronę. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy, wątpliwości takich nasuwają. Z jednej bowiem strony skarżąca twierdzi o braku dochodów poza alimentami na syna, świadczeniem rodzinnym i materialną pomocą ojca w kwocie [...] zł. miesięcznie (nie potwierdzoną żadnym dowodem, ani ustaleniem, czy stać go na taką pomoc), które to dochody w praktyce uniemożliwiają trzyosobowej rodzinie utrzymywanie się wraz z ponoszeniem kosztów utrzymania domu; z drugiej zaś strony, jak wynika z wywiadu środowiskowego z [...].2010 r., jej mieszkanie jest, jak wskazano w ww. wywiadzie: "bardzo ładnie urządzone". Ponadto z akt sprawy, wynika, że skarżąca i jej mąż są właścicielami kilkudziesięciu pojazdów mechanicznych, w tym tak drogich, jak [...], czy [...] (dowód: k. 5/23 akt administracyjnych). Sądowi z urzędu wiadomo jest (w związku z licznymi sprawami w I Wydziale /podatkowym/ WSA w Bydgoszczy), że mąż skarżącej prowadzi przedsiębiorstwo [...]Sp. z o.o. Zestawienie tych faktów winno skłonić organ do podjęcia w sprawie ustaleń dotyczących faktycznej sytuacji strony, tak w zakresie ustaleń, z kim faktycznie mieszka, a jeżeli nie mieszka z mężem, to z jakich względów nie korzysta z prawnej możliwości uzyskania od niego alimentów na swoją rzecz, w sytuacji, kiedy z przepisów art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r., Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., nr 788), jak wynika to z orzecznictwa, rodzinie służy prawo do równej stopy życiowej wszystkich jej członków. Organ powinien więc uwzględnić, że dopiero po wykorzystaniu wszystkich prawnych możliwości uzyskania przysługującego stronie dochodu, w sytuacji przedmiotowej sprawy, związanego z alimentami od męża, czy też z wykorzystaniem przychodów z jego przedsiębiorstwa lub jego majątku, może ona powoływać się na potrzebę uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Dlatego też w przypadku trudności w przeprowadzeniem wywiadu u strony, nie było przeszkód by przesłuchać skarżącą na wskazane wyżej okoliczności w siedzibie organu, a stosownie do uzyskanych w ten sposób informacji, poczynić ustalenia jej sytuacji materialnej, co w przypadku powzięcia konkluzji, że strona nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy, czyniłoby zbędnym przeprowadzenie u niej wywiadu. W sytuacji natomiast, kiedy organ oparł swą decyzję tylko i wyłącznie na przesłance braku współdziałania strony z pracownikiem organu, to nie jest dopuszczalna sytuacja, że w jakikolwiek sposób nie zajął stanowiska w zakresie wniosku dowodowego strony, który miał wykazać, że skarżąca nie ponosi winy za przypisywaną jej odmowę tej współpracy. Takie działanie organu wprost narusza też art. 78, 7, 75 § 1, 77 oraz 80 k.p.a. W konsekwencji, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, iż organ odwoławczy nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego koniecznego dla prawidłowego załatwienia sprawy i nie rozpatrzył gruntownie zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a., nie zawiera bowiem wskazania istotnych ustaleń w sprawie i oceny zgromadzonych dowodów. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji winien jest uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania, co do sposobu prowadzenia postępowania, a także co do prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.