II SA/Bd 300/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. W., M. W., M. R., D. R., [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...], Wójt Gminy [...] rozstrzygnął o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb geod. [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek A. W., M. W., M. R., D. R., V. T. oraz M. B. (sprzeciwiających się). Przywołał, że w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] 2020 r. ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się m.in. wiata magazynowa z przechowywanymi w niej materiałami budowlanymi, sprzętem budowlanym i sprzętem do obróbki drewna, oraz budynek gospodarczy i budynek tymczasowy, w środku których również znajdowały się materiały budowlane. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi dla działek o numerach ewid. [...] ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu dopuszcza się przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przeznaczenie dopuszczalne – podstawowe usługi nieuciążliwe (m.in. rzemiosło nieuciążliwe); dopuszcza się realizację estetycznej zabudowy gospodarczej i garażowej (...). Organ przywołał, że w toku postępowania strony przedstawiły nagrania wideo obrazujące dostarczenie na działkę nr [...], po przeprowadzeniu wizji lokalnej, sporej ilości materiałów budowlanych, oraz że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] (WIOŚ) przeprowadził niezapowiedziane kontrole na nieruchomości stwierdzając wykonywanie na niej prac związanych z obróbką drewna, jednak generujące hałas nieprzekraczający wartości normatywnych. W ocenie organu niedopuszczalne jest wykorzystywanie terenu działki nr [...] na działalność gospodarczą polegającą na produkcji domów szkieletowych, a taka działalność prowadzona jest na ww. nieruchomościach i potwierdzają to zarówno ustalenia dokonane podczas wizji lokalnej, jak i ustalenia wynikające z kontroli WIOŚ. Wyjaśnił, że zgodnie z m.p.z.p. przeznaczenie dopuszczalne nie może przekraczać 30% powierzchni użytkowej przeznaczenia podstawowego, tymczasem łączna powierzchnia wiaty magazynowej i biura stanowi [...]% funkcji uzupełniającej. Organ wskazał, że nie dał wiary wyjaśnieniom [...] – współwłaściciela działek. W odwołaniu M. Z. zakwestionował prawidłowość postępowania dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że prowadzona na terenie jego działki działalność wykracza poza pojęcie nieuciążliwej działalności usługowej i rzemiosła nieuciążliwego. Zwrócił nadto uwagę na uchybienia proceduralne przeprowadzonego postępowania. Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po przywołaniu stanu faktycznego organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób, co do których organ nie zweryfikował, czy są one uprawnione do wniesienia żądania i mają interes prawny w jego złożeniu zgodnie z art. 28 k.p.a. Wskazał, że o ile wnioskodawcy powołali się na art. 60 ustawy Prawo przedsiębiorców, to jednak postępowanie nie było prowadzone w tym trybie, a nadto zgłaszający nieprawidłowości nie stają się automatycznie stronami tego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że oceny Wójta wymaga, czy wniosek został złożony w trybie art. 60 Prawa przedsiębiorców, czy też art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej "u.p.z.p."), w drugim zaś przypadku - czy wniosek pochodzi od stron, ewentualnie czy zasadnym jest wszczęcie postępowania z urzędu (czy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajdzie w tym stanie faktycznym zastosowanie). Wskazał, że o ile przepis ten może być stosowany do terenów objętych m.p.z.p., to nie w każdej sytuacji tak będzie, a to z uwagi na to, iż ingerencja organów wskazanych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (m.in. wójta) jest uzasadniona w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zarzucił, że w decyzji I instancji nie wskazano jej adresata, sposobu realizacji obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, oraz jaki był to sposób zagospodarowania. W sprzeciwie od powyższej decyzji A. W., M. W., M. R., D. R., V. T. oraz M. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancji w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne pozwalały na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ewentualnie uchylenie jej w części uzasadnienia dotyczącej braku wyboru trybu, sposobu i terminu wykonania decyzji I instancji oraz braku uzasadnienia interesu prawnego stron, 2) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do uzupełnienia uzasadnienia, jak również zaniechanie zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Wnieśli o uchylenie decyzji SKO oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ I instancji przeprowadził szereg czynności, które wykazały, iż M. Z. użytkuje działki w sposób sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p., że zaistniała zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stanowi delikt uzasadniający zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., oraz że to do gminy należy ocena tego, czy ktoś nie łamie zapisów uchwalonego przez nią m.p.z.p. W ocenie sprzeciwiających się wydanie decyzji kasacyjnej było przedwczesne, organ odwoławczy mógł bowiem uzupełnić treść uzasadnienia w zakresie wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, z okoliczności sprawy wynika zaś, że wnioskodawcy – jako sąsiedzi spornych nieruchomości – mają bez wątpienia interes prawny w dążeniu do usunięcia samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."). rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze słusznie dostrzegł organ odwoławczy, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady strony są ustalane na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Reguła ta dotyczy również postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym postępowania, o którym mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a który za podstawę swojego rozstrzygnięcia obrał organ I instancji. Dla porządku przytoczyć należy, że w myśl art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiany, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku – przyp. Sądu), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, stanowiąc wyłącznie o możliwych sposobach jej rozstrzygnięcia. Z regulacji tych nie wynika, by dopuszczalne było wszczęcia jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 584/11 dostępny jw.). Skoro przepisy wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy przyjąć, że obowiązuje ogólna zasada wywodzona z art. 61 § 1 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w przywołanym art. 28 k.p.a.. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy bądź samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 182/18, dostępny jw.). Organ rozpoznający podanie wnioskodawców (sprzeciwiających się) zobowiązany był zatem w pierwszej kolejności do oceny, czy wnioskodawcom tym przysługuje interes prawny w postępowaniu w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., skoro ten przepis wójt uznał za właściwy w sprawie. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono zaś w ogóle, czy podmioty, które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania, legitymowane były do skutecznego wystąpienia z takim żądaniem. Akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że wójt pominął kwestię chociażby tego, czy wnioskodawcy są osobami, którym przysługuje status właścicielski działek położonych w zasięgu inwestycji i jakie są to działki (o jakich numerach, gdzie zlokalizowane). Wbrew argumentacji sprzeciwu nie jest to kwestia niebudząca takich wątpliwości, które uzasadniają uchylenie decyzji I instancji w trybie kasacyjnym, ani też taka, którą organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Po pierwsze, o istnieniu po stronie wnioskodawców interesu prawnego uprawniającego do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem nie decyduje to, czy ich nieruchomości objęte zostały tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jaki obejmuje nieruchomość inwestora. Nie tylko powyższe nie zostało w żaden sposób udowodnione (organ I instancji nad kwestią tą się nie pochylił) ale i jest zasadniczo nieistotne z tego powodu, że m.p.z.p. obejmuje z reguły obszar znacznie szerszy niż zasięg oddziaływania danej nieruchomości (inwestycji) na nieruchomości sąsiednie. Nie jest tak, jak zdają się wywodzić sprzeciwiający się, że właściciele nieruchomości objętych tym samym m.p.z.p. mają automatycznie wzajemny interes prawny w postępowaniach dotyczących np. samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Po drugie, weryfikacja legitymacji podmiotów ubiegających się o wszczęcie postępowania administracyjnego, podobnie jak ustalenie stron tego postępowania, należy do podstawowych obowiązków organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji. Warunkuje ona dopuszczalność samego postępowania. Przywołać należy, że zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Wyręczenie" organu I instancji przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciu tej kwestii spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istotą jest z kolei dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w obu instancjach. Negatywna weryfikacja statusu strony postępowania po stronie wnioskodawców, prowadząca do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a., doprowadziłaby do sytuacji, w której ta zasadnicza okoliczność stanowiłaby przedmiot rozważań tylko w jednej instancji. Podobnie byłoby w przypadku weryfikacji pozytywnej – organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zastąpiłby organ I instancji w rozstrzygnięciu kwestii węzłowej dla całego postępowania, a w ogóle przez wójta pominiętej. Prawidłowo wytknął również organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna pozbawiona jest konstytutywnego elementu pozwalającego na identyfikację jej adresata, a nadto zawiera braki powodujące, że jest ona niewykonalna w zakresie nakładanego w jej drodze obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron – w rozpoznawanym przypadku rozstrzygnięcie w ogóle nie określa, do kogo jest kierowana (wskazuje się organ, datę, podstawę prawną oraz rozstrzygnięcie). Po wtóre, rozstrzygnięcie sprawy przybrało formę sformułowania o "przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...]-obręb geodezyjny [...], gmina [...]". Nie jest jasne, na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (usunięcie jakich urządzeń i/lub obiektów budowlanych) i w jakim ma się odbyć terminie. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Nawet, gdyby wskazane elementy wynikały z uzasadnienia decyzji I instancji, winny one w sposób jednoznaczny znaleźć się również w treści rozstrzygnięcia. Nie uzdrawia wskazanych wad możliwość wyinterpretowania z uzasadnienia decyzji intencji organu w zakresie jej adresata (właściciela działek nr [...]) lub opisu sposobu i terminu wykonania nałożonego obowiązku. Co do drugiego elementu jest to zresztą w sprawie niniejszej niemożliwe. Wbrew argumentacji sprzeciwu wskazane wady decyzji I instancji wykraczają poza kategorię uchybień możliwych do sanowania w drodze – jak sugeruje się w sprzeciwie - uzupełnienia uzasadnienia. Pomijając, że procedura administracyjna nie zna instrumentu procesowego pozwalającego na reformację rozstrzygnięcia I instancji w drodze częściowego uchylenia uzasadnienia, wskazać wystarczy, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w obliczu wskazanych wyżej braków stanowiłoby naruszenie powołanej już zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazane wady decyzji I instancji uzasadniają stwierdzenie, że sprawa pozostaje niewyjaśniona i nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Przede wszystkim zakres postępowania wyjaśniającego dotyczącego weryfikacji legitymacji procesowej wnioskodawców, a którego konsekwencje mogą mieć zasadniczy wpływ na całokształt sprawy, bez wątpienia wykracza poza kategorię "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów", o którym mowa w art. 136 §1 k.p.a., i stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym mowa w będącym podstawą zakwestionowanej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Kwestia zatem tego, czy w sprawie zasadnym było zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. będzie podlegała ocenie Sądu w postępowaniu z ewentualnie wniesionej skargi na decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawę nałożenia któregoś z obowiązku opisanego w tym przepisie. Powtórzyć należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja takim rozstrzygnięciem nie jest. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił wniesiony sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.