II SA/Bd 302/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. S. i S. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. II SA/Bd 302/09 Uzasadnienie B. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] wszczynające postępowanie egzekucyjne w administracji i nakładające grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki. Grzywna została wymierzona na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", w wysokości [...] zł. Wyliczeń organ dokonał w oparciu o notatkę służbową z dnia [...] grudnia 2008 r., mając na uwadze powierzchnię obiektu z orzeczoną rozbiórką, tj. 24m x 7m = 168, 00 m kw. Zgodnie z powyższym przepisem wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, że w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych wyniosła w III kwartale 2008 r. 3.478 zł. (Dz. Urz. GUS Nr 11, poz. 65). Do wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Podczas kontroli budowy budynku gospodarczego w dniu [...] lipca 2004 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego rozpoczęła się w maju 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego wdrożył postępowanie legalizacyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr 168 w m. K., gm. L. K. i nałożył na S. S. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] października 2004r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy L. K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] grudnia 2004 r. S. S. przedłożył wymagane dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i 2, art. 59g i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł dla samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz zobowiązał S. S. do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Opłata nie została uiszczona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy Prawo budowlane orzekł o rozbiórce spornego budynku gospodarczego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2005 r., podzielając rozważania prawne w niej zawarte. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. B. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], którą nakazano S. S. rozbiórkę samowolnie pobudowanego budynku gospodarczego. Strony podniosły, że przedmiotowy budynek jest zabudową tymczasową jako zaplecze budowy ogrodzenia oraz do gromadzenia materiałów i sprzętu budowlanego w celu zabezpieczenia przed kradzieżą. Wywiedli także, że B. S. nie brała udziału w postępowaniu i w związku z tym wnoszą o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] uznał skargę za zasadną i działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ uznał, że naruszony został w przeprowadzonym postępowaniu art. 61 § 4 kpa, który stanowi o tym, że w postępowaniu administracyjnym powinny brać udział wszystkie osoby będące stronami w sprawie, natomiast B. S. nie brała w nim udziału. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 168 w m. Kamienna 25, gm. L. K. i nałożył na B. i S. S. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] października 2005r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy L. K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] orzekł o rozbiórce budynku gospodarczo-garażowego realizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. L. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem B. i S. S. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i S. S. wnieśli o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania zarzucając, że zostały pominięte zeznania strony złożone do protokołu kontroli oraz że decyzja została doręczona tylko jednemu z małżonków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji z dnia [...] listopada 2005 r., podzielając rozważania organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. B. i S. S. wyrazili swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu odwoławczego zarzucając, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności nie są zgodne z oświadczeniem strony, lecz subiektywną oceną pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W., ponieważ ich zdaniem przedmiotowy budynek jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji budowy ogrodzenia w granicy działki, a budowa ogrodzenia w granicy działki nie wymaga pozwolenia budowlanego. Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami zawartymi w protokole z kontroli dokonanej przez organ wskazującymi, iż przedmiotowy budynek jest w stanie surowym otwartym. Ich zdaniem stwierdzenie to nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż budynek posiada dach, okna i bramy, a więc jest w stanie surowym zamkniętym, nie jest to również budynek gospodarczo-garażowy, na budowę którego wymagane byłoby pozwolenie budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 155/06 oddalił skargę uznając, że zarówno decyzja organu l jak i II instancji nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt II OSK 566/07 oddalił skargę kasacyjną. Upomnieniem z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wezwał B. i S. S. do wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2005 r. oraz pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do B. i S. S. z powodu nie wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2005 r. - rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego oraz nałożył na B. i S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. B. i S. S. zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazując, że prowadzenie postępowania w sprawie zastosowania grzywny w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. B. i S. S. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2008 r., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez jego wydanie bez przeprowadzenia w toku postępowania wszystkich niezbędnych czynności dowodowych i wnieśli o umorzenie orzeczonej grzywny w całości. Skarżący podkreślili, że w spornym obiekcie przechowywane są materiały niezbędne do produkcji rolnej - nawozy, pasze dla bydła, materiał siewny, środki ochrony roślin, a przymusowa rozbiórka spowoduje, biorąc pod uwagę okres zimowy, znaczne szkody materialne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów uznając, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym i prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, tj. do rozbiórki obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2008 r. podkreślając, że podstawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia był fakt nie wykonania ostatecznej decyzji PINB z [...] listopada 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił również, że w istocie grzywna w celu przymuszenia, tak jak i każdy inny środek egzekucyjny, jest uciążliwa, ale jej nałożenie ma na celu przymuszenie wykonania nałożonego obowiązku, gdy osoba zobowiązana nie wykonuje obowiązku dobrowolnie. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że niewykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z [...] listopada 2005 r. stanowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego. W skardze do sądu administracyjnego B. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez jego wydanie bez przeprowadzenia w toku postępowania wszystkich niezbędnych czynności dowodowych, których przeprowadzenie było niezbędne z uwagi na specyficzne okoliczności sprawy oraz art. 78 § 1 kpa poprzez oddalenie wniosku strony o przeprowadzenie zgłoszonych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś zaskarżonym postanowieniem prawidłowo ustalono jej wysokość. Postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia też wymogi z art. 122 § 1 i 4 i 5 tej ustawy, jako że skarżącym jako zobowiązanym doręczono tytuł wykonawczy i akt ten zawiera ustawowe elementy w postaci wyznaczenia terminu do uiszczenia grzywny z pouczeniem o jej ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej oraz wezwania do wykonania obowiązku pod rygorem wdrożenia wykonania zastępczego. Wreszcie, w niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że obowiązek rozbiórki orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, objęty tytułem wykonawczym, nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy. Stosowanie środka egzekucyjnego było, zatem dopuszczalne zgodnie z art. 7 § 3 ustawy. Nadto, wbrew stanowisku skarżących, rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, organ II instancji nie jest władny badać zasadności nakazu rozbiórki, orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...]. Decyzja ta jako ostateczna, podlega wykonaniu i jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, w sytuacji niewykonania obowiązku, spełnione są ustawowe przesłanki stosowania środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nakazu. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nałożył organ egzekucyjny, który doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 tej ustawy i postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do art. 122 § 2 ustawy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Skarżący jako zobowiązani zostali pouczeni o tym, iż służy im prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego (art. 26 ustawy) i było poprzedzone przesłaniem przez organ zobowiązanemu pisemnego upomnienia, doręczonego [...] września 2008 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r. organ stwierdził, że obowiązek pomimo upomnienia nie został wykonany. W dniu [...] grudnia 2008 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy. Spełnione zatem zostały przesłanki wynikające z art. 15 § 1 ustawy. Zastosowany przez organ środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia był przedmiotem zarzutów wniesionych przez skarżących. Postępowanie egzekucyjne w tym zakresie zakończone zostało postanowieniem PINB we W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ uznał, że nałożona grzywna nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W tym miejscu warto zacytować treść art. 125 ustawy: "§1. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Podnoszone natomiast w skardze zarzuty co do zbyt uciążliwego obowiązku jakim jest rozbiórka obiektu wykraczają poza granice sprawy. Kontroli Sądu podlega bowiem jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie decyzja o nakazie rozbiórki, która jest ostateczna i prawomocna na skutek zakończonego postępowania przed sądem administracyjnym prawomocnym wyrokiem NSA. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotny był zarzut braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki wobec jednoznacznego brzmienia art. 29 § 1 ustawy, który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).