II SA/Bd 304/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. P., M.P., S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z akt sprawy wynika, że skarżący M., M. i S. P. na działce Nr [...] w miejscowości G. D., będącej własnością M. P., pobudowali w 2001 r. dwa obiekty budowlane, tj. kiosk handlowy branży spożywczo-przemysłowej o wymiarach 5,10 x 4,90 m i garaż blaszany o wymiarach 5,00 x 3,00 m. Organy administracji obu instancji, począwszy od roku 2002, kilkukrotnie badały sprawę samowoli budowlanej, która według ich ustaleń miała miejsce przy powyższej inwestycji. Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (zwany dalej Inspektorem Powiatowym) postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia niezbędnych do zalegalizowania budowy dokumentów m.in. zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania; czterech egzemplarzy projektu budowlanego (...) i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – informując jednocześnie, że niespełnienie w wyznaczonym terminie (tj. do [...] lipca 2006 r.) nałożonych obowiązków skutkować będzie nakazaniem rozbiórki przedmiotowych obiektów. Inwestorzy wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006r. wystąpili o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2006 r., z uwagi na ich zdaniem błędne pouczenie, iż na to postanowienie nie służy zażalenie. Inspektor Wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez wnioskodawców - inwestorów do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. (nr [...]), utrzymał je w mocy. Na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2267/06). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Inspektor Powiatowy zmienił postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. w ten sposób, że ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku tj. do [...] października 2007 r. Skarżący w wyznaczonym terminie z nałożonych obowiązków nie wywiązali się. W związku z powyższym Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...], na podstawie m. in. art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał rozbiórkę opisanych na wstępie obiektów. Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie zarzucając, że nie otrzymali postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Jednocześnie podnieśli, że za pośrednictwem Gminy B. podjęli czynności mające na celu uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kiosku handlowego z garażem (legalizacja stanu istniejącego) z urządzeniami towarzyszącymi oraz budowie budynku letniskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wskazali, iż toczą się postępowania w sprawie uzgodnień odnośnie tej inwestycji. Pozytywne uzgodnienie wydał Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T., natomiast w kwestii negatywnej opinii Wojewody [...] toczy się postępowanie odwoławcze. Do odwołania zostało dołączone postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej "p.z.p") uzgadniające projekt zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...], a ponadto dwa postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiające uzgodnienia, wydane w oparciu m.in. o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej Inspektorem Wojewódzkim) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2008r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy (ze wskazaniem m.in. na zapadłe w jej toku wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] maja 2003r., sygn. akt SA/Bd 761/03, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] marca 2005r., sygn. akt II SA/Bd 746/04 oraz ww. wyrok WSA w W. z dnia [...] marca 2007 r.), Inspektor Wojewódzki uznał odwołanie za bezzasadne. Wskazał, że podstawą wydanej decyzji o rozbiórce było niewykonanie nałożonego obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, przy czym przyjął, że termin wykonania tego obowiązku upłynął [...] lipca 2006 r., zgodnie z postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie było bowiem poprzedzone prośbą skarżących o zmianę terminu i nie miało oparcia w przepisach prawa. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość decyzji Inspektora Powiatowego o rozbiórce. Ponadto postanowienie z [...] sierpnia 2007 r. należało uznać za skutecznie doręczone zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), jako że było czterokrotnie awizowane, a skarżący ewidentnie uchylali się od odbioru korespondencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając, że: – organ błędnie przyjął jakoby przedmiotowe obiekty były w sposób trwale związane z gruntem i tym samym błędnie przyjął, że ich wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, – nie doręczono skarżącym postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r., – decyzja o rozbiórce została wydana przedwcześnie, jako że skarżący są w trakcie uzyskiwania stosownych uzgodnień projektu zamierzenie inwestycyjnego, – decyzję wydano w oparciu o nałożenie na skarżących niewykonalnych obowiązków m.in. uzyskania zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji kiedy gmina takiego planu nie posiada. Odnośnie uzyskiwania uzgodnień dotyczących inwestycji skarżący wskazali na okoliczności i postanowienia dotyczące uzgodnień, o których była mowa wcześniej w odwołaniu od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z zasadniczo innego powodu niż wskazują skarżący. Bezspornym jest, że przedmiotowe obiekty tj.: obiekt o funkcji handlowej (kiosk) i garaż blaszany wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektów, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 30. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29. Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast, a jeżeli chodzi o tymczasowe obiekty budowlane, do których należą obiekty nie połączone trwale z gruntem, to zgodnie z punktem 5 wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowanej przez skarżącą budowy, pozwolenia na budowę nie wymagały tylko tego rodzaju obiekty stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel. Wybudowane zatem przez skarżących na działce nr [...] obiekty nie mogą być zaliczone do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy. Uznanie, iż sporne obiekty wzniesione zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązkiem ich rozbiórki. Jednakże, jak wskazuje treść ustępów 2 – 5 artykułu 48, możliwa jest, pod pewnymi warunkami, legalizacja dokonanej samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie organy administracji taką procedurę legalizacyjną wszczęły, aczkolwiek zakończyła się ona niepowodzeniem wobec braku dostarczenia wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania. Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, należy wskazać, że organy administracji, załatwiając sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), stosownie do art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Oznacza to, iż organy powinny rozstrzygać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w momencie wydawania decyzji – tylko bowiem w taki sposób możliwe jest przestrzeganie obowiązującego aktualnie prawa i uwzględnienie wszelkich mogących się pojawiać okoliczności faktycznych sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd zwrócił uwagę na obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego oraz bezpośrednio ją poprzedzającej decyzji Inspektora Powiatowego, brzmienie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, formułującego warunki, od spełnienia których zależy możliwość pozytywnego dla skarżących zakończenia postępowania legalizacyjnego. Otóż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06; opubl. w Dz. U. Nr 247, poz. 1844 z dnia 29 grudnia 2007 r.) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP powyższe orzeczenie Trybunału weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 29 grudnia 2007 r. Z tym dniem utraciły zatem moc wskazane przepisy Prawa budowlanego w części określonej w wyroku Trybunału. W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał wskazał m.in. iż "Z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego." Wynika z powyższego, że skutkiem usunięcia z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania" jest uznanie, iż dla pomyślnego zakończenia postępowania legalizacyjnego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), konieczne jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc także może być to decyzja o warunkach zabudowy – por. art. 4 ust. 2 p.z.p.), z której ustaleniami powinien pozostawać w zgodzie wzniesiony obiekt budowlany, przy czym decyzja taka może być wydana także po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organy administracji nie mogą wobec tego wydać decyzji o rozbiórce wcześniej, niż przed ostatecznym zakończeniem przez inwestora starań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero brak podjęcia przez inwestora starań o wydanie takiej decyzji bądź ich negatywny wynik przesądza o negatywnym wyniku postępowania legalizacyjnego. Oczywiście kwestia ta przestaje mieć znaczenie w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego stwierdzą, iż niezależnie od ustalenia zgodności samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, samowola jest tego rodzaju, że niemożliwym jest doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem ze względu na obowiązujące przepisy techniczno – budowlane. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że wobec zmiany stanu prawnego w wyniku ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy powinny dodatkowo zobowiązać skarżących, w drodze postanowienia, do ewentualnego przedstawienia, w określonym terminie, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (nawet z terminem ostateczności przypadającym po wszczęciu postępowania rozbiórkowego) bądź wykazania, iż toczy się postępowanie odnośnie warunków zabudowy, dotyczące przedmiotowej samowoli. Okoliczność, iż takie postępowanie się toczy byłaby podstawą zawieszenia postępowania rozbiórkowego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Brak powyższego postanowienia skutkuje uznaniem, iż organy administracji podjęły rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, które – ze względu na możliwy wynik postępowania w przedmiocie warunków zabudowy – mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Potrzebę podjęcia wskazanych kroków proceduralnych powinien dostrzegać zwłaszcza Inspektor Wojewódzki zważywszy, że z treści odwołania oraz załączonych do niego postanowień zdaje się wynikać (por. przywołane w postanowieniach przepisy p.z.p.), iż skarżący rzeczywiście podjęli starania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W dalszym postępowaniu, w zależności od aktualnej sytuacji, organy powinny rozważyć konieczność podjęcia wskazanego przez Sąd postanowienia oraz rozstrzygnąć sprawę po ustaleniu, czy została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy odnośnie przedmiotowej samowoli budowlanej ewentualnie czy toczy się postępowanie dotyczące wydania takiej decyzji. Ze względu na powyższe Sąd, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.