II SA/Bd 305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego, A. N. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent[...], na podstawie art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z póżn. zm.), orzekł o utracie przez A. N. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 9.12.2010 r. z powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono jedynie, iż z posiadanych dokumentów wynika, że strona nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od tej decyzji A. N. stwierdził, że w dniu 9.12.2010 r. przebywał w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ odbierał w tym dniu zasiłek, a także zgłosił się do pośrednika pracy, lecz ten nie wymagał od niego złożenia podpisu na potwierdzenie przybycia. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że A. N. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 3.11.2010 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku przyznanym od dnia 11.11.2010 r. w wysokości 100% kwoty podstawowej zasiłku, przy czym w dniu rejestracji strona została poinformowana o konieczności zgłaszania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach i usprawiedliwiania ewentualnej nieobecności w ciągu 7 dni od wyznaczonej daty, jak również o obowiązku zawiadamiania o fakcie wyjazdu lub innej okoliczności powodującej brak gotowości do podjęcia pracy. Zaznajomienie z powyższymi obowiązkami strona potwierdziła własnoręcznym podpisem na karcie rejestracyjnej oraz otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w PUP", zawierającą katalog praw i obowiązków osób bezrobotnych. Na dzień 9.12.2010 r. wyznaczono termin odbioru zasiłku dla bezrobotnych oraz obowiązkowy termin stawiennictwa u pośrednika pracy, a przyjęcie powyższego do wiadomości przez stronę nastąpiło podczas ostatniej wizyty u pośrednika pracy w dniu 10.11.2010 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na terminarzu aktywizacji osoby bezrobotnej. Zdaniem organu A. N. nie stawił się w PUP w wyznaczonym dniu u pośrednika pracy; dokonał jedynie odbioru zasiłku w kasie urzędu, dlatego mając na uwadze wskazany fakt Prezydent [...] w dniu [...] r. wydał decyzję orzekającą o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 9.12.2010 r. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji w związku z argumentami przedstawionymi w treści odwołania nie potwierdziły faktu obecności strony w dniu 9.12.2010 r. u pośrednika pracy. Wskazano, że rejestracja w urzędzie pracy jest uprawnieniem bezrobotnego, jednakże nabycie statusu osoby bezrobotnej wiąże się z koniecznością wypełniania wszystkich ciążących z tego tytułu obowiązków, w tym zgłaszania się w określonym terminie u pośrednika pracy, a niedopełnienie przez bezrobotnego ciążącego na nim obowiązku z przyczyn, które nie mogą być zakwalifikowane do uzasadnionych, obligowało organ do pozbawienia strony statusu bezrobotnego na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast zgłoszenie się strony w celu odbioru zasiłku dla bezrobotnych, w ocenie organu nie jest tożsame z wyznaczoną obowiązkową wizytą w pośrednictwie pracy. W skardze do sądu A. N. wyraził niezadowolenie z treści zapadłych w jego sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych podkreślając, że posiadał wiedzę na temat konieczności zgłaszania się w wyznaczonych terminach u pośrednika pracy i obowiązek ten wypełnił także w dniu 9.12.2010 r., lecz z przyczyn nieznanych pośrednik pracy nie wymagał od niego potwierdzenia przybycia własnoręcznym podpisem. Skarżący opisał przebieg wizyty i podniósł, że byłoby nieracjonalnym przybycie do PUP w celu odbioru zasiłku i jednoczesne nie zgłoszenie się u pośrednika pracy w tym dniu, mając świadomość, że skutkuje to utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa, Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, przy czym, co istotne w niniejszej sprawie, legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, ponieważ wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Problematyka związana ze statusem osoby bezrobotnej i z jego utratą uregulowana została w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Podstawą prawną pozbawienia A. N. statusu osoby bezrobotnej stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy, który zobowiązuje starostę do pozbawienia bezrobotnego takiego statusu, jeżeli nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W okolicznościach niniejszej sprawy na wstępie podkreślenia wymaga, że skarżący o toczącym się postępowaniu, zmierzającym do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, dowiedział się z decyzji Prezydenta [...] z [...] r., w której orzeczono o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem 9.12.2010, a zatem dopiero na etapie postępowania odwoławczego mógł przedstawić swoje stanowisko. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Strona ma więc prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpoznana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszystkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest też zasada prawdy obiektywnej, z której to zasady wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, pozwalających na zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że Sąd nie może ocenić, czy stan faktyczny przyjęty przez organ jest prawidłowy, skoro strona go kwestionuje, a organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej w pełnym zakresie. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ani też wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego, a jedynie kontrola wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że został powiadomiony w sposób prawidłowy o terminie wizyty w dniu 9.12.2010 r. Potwierdza też, że zna wszystkie obowiązki jakie nakłada na niego, jako osobę bezrobotną, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także konsekwencje ich niedopełnienia. Twierdzi natomiast, że w wyznaczonym terminie stawiał się w Urzędzie Pracy, gdzie odbyła wizytę u pośrednika pracy, a nadto dokonał odbioru zasiłku dla bezrobotnych w kasie urzędu. Uważa zatem, że wywiązał się w sposób prawidłowy z nałożonych na niego obowiązków i brak jest podstaw do pozbawienia jego statusu osoby bezrobotnej. Organ – co do zasady prawidłowo przyjmuje, że zgłoszenie się strony w celu odbioru zasiłku dla bezrobotnych nie jest tożsame z wyznaczoną obowiązkową wizytą w pośrednictwie pracy Nie odnosi się natomiast do twierdzeń skarżącego, że w dniu 9.12.2010 r. był w Urzędzie Pracy i potwierdził, poprzez spotkanie z pośrednikiem, swoją gotowość do podjęcia pracy. Nie wskazano na jakiekolwiek procedury dotyczące postępowania, w ramach którego wymaga się od bezrobotnego dopełnienia wszystkich formalności pozwalających na utrzymanie statusu osoby bezrobotnej, w tym np. kwestii dotyczących dopełnienia wymogów ubezpieczenia zdrowotnego. Podkreślić przy tym należy, że złożenie przez bezrobotnego podpisu potwierdzającego jego wizytę w urzędzie pracy jest niewątpliwie najbardziej pożądanym dowodem potwierdzającym tę okoliczność. Nie oznacza to jednak, że obecność skarżącego w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie może być potwierdzona tylko w ten sposób. Powinnością organu, wobec stanowczego stanowiska skarżącego, jest w ramach obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, ustalenie faktów istotnych w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, przy zachowaniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Dopiero wówczas będzie istniała możliwość rozważenia zastosowania sankcji przewidzianych ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 oraz art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem, aby z urzędu przeprowadzały potrzebne dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008r. w spr. III SA/Gd 11/08). Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, że Wojewoda, niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzić zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W wyroku z 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984 Nr 2, poz. 117) NSA podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń i żądań stron. Rozpoznając ponownie sprawę, mając na względzie poczynione powyżej uwagi, należy ponownie dokonać ustaleń faktycznych, odnosząc się przy tym do twierdzeń skarżącego, ewentualnie dokonać konfrontacji z właściwym pracownikiem organu i dopiero, gdy uzyska się jednoznaczność ustaleń faktycznych, rozważyć zastosowanie norm prawa materialnego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.