II SA/Bd 305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Rejonowego w Brodnicy w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. K., P. K., J. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwanej w skrócie "Prawem budowlanym" lub "P.b.") postanowieniem z [...] listopada 2023 r. nr [...].WS: 1. wstrzymał Inwestorom (tj. Skarżącym): A. K., P. K. oraz J. B. budowę drogi wewnętrznej długości około 119 m, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. Z. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, 2. w związku z tym, że nie występuje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi nie ustalił zabezpieczeń dla przedmiotowego obiektu i terenu budowy, 3. poinformował, że w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor może złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz wnieść opłatę legalizacyjną w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu lub jego części; organ wskazał że wysokość opłaty legalizacyjnej obliczonej zgodnie z art. 59f P.b. wynosi 25 tysięcy złotych. PINB wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2023 r. Dyrektor B. Parku Krajobrazowego przekazał organowi informację, iż na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb Z. prowadzone są prace budowlane. Na całej długości "drogi/ścieżki", zostały posadowione krawężniki co wskazuje, że zniszczony obszar stanowić będzie utwardzoną drogę przez teren posesji do Jeziora Z. . Dyrektor wskazał, że działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach dwóch form ochrony przyrody: B. Parku Krajobrazowego oraz na terenie Natura 2000 Ostoja B. PLH040036. Obiekt budowlany na działce nr [...] zlokalizowany został w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora Z. , czyli w strefie do 100 metrów od linii brzegu jeziora, co narusza obowiązujący w B. Parku Krajobrazowym przepis § 3 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie B. Parku Krajobrazowego przewidujący zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od m.in. linii jezior – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. PINB wskazał także że w toku przeprowadzonej [...] lipca 2023 r. kontroli "budowy obiektu budowlanego " na terenie działki nr [...] w stwierdzono, iż przedmiotem kontroli jest budowa drogi wewnętrznej będącej obiektem budowlanym, który wymaga uzyskania zgody na budowę oraz uzgodnień z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w B.. Inwestorzy wykonali niwelację terenu na długości około 119 m (fragmentarycznie) oraz obrzeża betonowe gr 8 m. W środkowej części wykonano mur oporowy żelbetowy gr. 10 cm długości około 23, 60 m i wysokości 55 do 90 cm ponad poziom terenu. W toku kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. Na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do pisma Dyrektora B. Parku Krajobrazowego organ ustalił, że prace wykonano na przełomie marca i kwietnia 2023 r. PINB wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. wstrzymał budowę obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], jednakże postanowienie to zostało uchylone postanowieniem K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2023 r. i przekazane PINB do ponownego rozpatrzenia. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy PINB dokonał podziału dotychczasowego postępowania administracyjnego na dwa odrębne postępowania tj.: . PINB.450.3.2023.WS – budowa drogi wewnętrznej bez wymaganego pozwolenia na budowę, . PINB.450.4.2023.WS – budowa muru oporowego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB wskazując na treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uznał, że badany w niniejszym postępowaniu obiekt jest drogą wewnętrzną. Jest zatem obiektem budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – którego Inwestorzy nie posiadają. Ponadto ponieważ teren, na którym wznoszony jest obiekt nie jest objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt winien być uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. PINB wskazał także, że obiekt (droga) znajduje się na terenie B. Parku Krajobrazowego, w którym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów jezior. W tej sytuacji zdaniem PINB przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wszcząć postępowaniu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W związku ze stwierdzeniem, że budowa drogi wewnętrznej jest samowolna - odbywa się bez wymaganego pozwolenia na budowę, PINB za zasadne wstrzymanie tej budowy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżących K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej ‘WINB") postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. WINB, w ślad za organem I instancji ustalił, iż na terenie działki nr [...] w Z. prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie drogi. Dokonano niwelacji terenu na długości około 119 m oraz wykonano obrzeża betonowe gr. 8 m. Wykonano również mur oporowy żelbetowy gr. 10 cm, długości około 23,60 m i wysokości od 55 do 90 cm. Roboty te wykonano w obszarze B. Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie B. Parku Krajobrazowego. Z uchwały tej wynika, m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (§ 3 pkt 7 lit. a ww. uchwały). WINB ustalił ponadto, że inwestorami ww. robót budowlanych są właściciele przedmiotowej działki (oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr", tj. droga) - A. K., P. K. i J. B.. Powyższe roboty rozpoczęto na przełomie marca i kwietnia 2023 r., jednakże nie zostały zakończone. WINB stwierdził, ze stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego), którą wydaje organ administracji architektoniczno- budowlanej. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawo budowlane przez budowle rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. obiekty liniowe, które w myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego są obiektami budowlanymi, których charakterystycznym parametrem jest długość, a w szczególności są to drogi. Budowa drogi wymaga zatem pozwolenia na budowę. Zdaniem WINB charakter, rodzaj i skala wykonanych przez Skarżących robót budowlanych stanowi o budowie nowego obiektu budowlanego - drogi o właściwych technicznie parametrach i warunkach dla pełnienia funkcji dojazdu i dojścia do działek przyległych do działki nr [...]. Potwierdza to także dokumentacja zdjęciowa załączona do opinii biegłego sądowego z [...] maja 2023 r. sporządzona przez P. S., z której wynika, że przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych ww. działka stanowiła grunt, porośnięty roślinnością o niewypro?lowanej niwelecie, bez krawężników i poboczy, zaś obecnie nadano jej konstrukcję drogi o określonej geometrii. Tak wykonany obiekt stanowi drogę wewnętrzną, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi na osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców i tym podobne, są drogami wewnętrznymi, których budowa i utrzymanie należy do właściciela i zarządcy terenu. . W ocenie WINB dla kwali?kacji spornego obiektu jako drogi wewnętrznej nie ma znaczenia brak pełnej infrastruktury drogowej. Istotny jest tu fakt, że realizacja spornych robót polegała na wykonaniu podbudowy, a następnie wypro?lowaniu tej nawierzchni i przede wszystkim na wytyczeniu trasy drogi służącej jako szlak komunikacyjny dla ruchu pojazdów i pieszych. Mając na uwadze powyższe, inwestorzy przed rozpoczęciem realizacji przedmiotowej drogi winni uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. WINB stwierdził ponadto, że działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach dwóch form ochrony przyrody: na obszarze B. Parku Krajobrazowego oraz na terenie Natura 2000 Ostoja B. PLH040036. Obiekt budowlany na ww. działce zlokalizowany został w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora Z. , czyli w stre?e do 100 metrów od linii brzegu jeziora. W związku z powyższym realizacja przedmiotowej inwestycji narusza obowiązujący na terenie B. Parku Krajobrazowego przepis § 3 pkt 7 lit. a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie B. Parku Krajobrazowego. Z powyższego zdaniem WINB wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stosownie do tego przepisu wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie WINB A. K., P. K. i J. B. wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu WINB zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niekompletny i wybiórczy, a w szczególności uznania, że inwestorzy realizują obiekt budowlany wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. drogę wewnętrzną wyłącznie w oparciu o treść opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, a nie w oparciu o własne błędne ustalenia, 2) naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności brak należytego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę oraz dowodów, na których to rozstrzygnięcie zostało oparte, a także poprzez zakwalifikowanie jednego obiektu budowlanego będącego zdaniem Skarżących ogrodzeniem jako dwa obiekty budowlane jednocześnie tj. mur oporowy i drogę, z całkowitym pominięciem wyjaśnienia powodów, dla których odmówiono racji twierdzeniom Skarżących, 3) naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji zamiast jego uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy albo ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 4) naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania stron postępowania do organu, w tym z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, 5) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie inwestorom jakiegokolwiek odniesienia się do materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy, 6) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestorzy realizują obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę oraz że realizują go bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji bezpodstawne wstrzymanie prowadzenia robót przez Skarżących. Skarżący podnieśli, że organ I instancji swoje ustalenia oparł wyłącznie na treści opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, który wykonywał opinię na zlecenie P. B., przy czym jej przedmiot stanowił zupełnie inne kwestie (ewentualne szkody w środowisku). W treści postanowienia nie ma własnych ocen organu odnośnie tego, czym jest obiekt budowlany kwalifikowany jako samowola budowlana, w szczególności odnośnie kwalifikowania go jako drogi wewnętrznej. W tym zakresie organ I instancji nie wykonał wytycznych organu odwoławczego zawartych w postanowieniu z [...] września 2023 r. Zdaniem Skarżących organ nie ocenił analizowanego zamierzenia w kontekście drugiej sprawy, dotyczącej muru oporowego – nie jest wiadome, dlaczego jedne elementy (obrzeża betonowe) traktuje raz jako element drogi, a raz jako mur oporowy. PINB nieprawidłowo w ocenie Skarżących pominął też wyjaśnienia co do konieczności rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na zagrożenie, jakie dla osób wypoczywających na działce inwestorów stwarzały samowolnie puszczane psy z działki sąsiedniej. Nie rozważył, czy w związku z tym roboty nie polegają na budowie ogrodzenia, przy czym dotychczas wykonane prace stanowiły wykonanie podstawy do tego ogrodzenia. Skarżący zaprzeczyli, jakoby chcieli budować drogę wewnętrzną, a ich zamiarem było grodzenie działki. Podnieśli, że uzyskali zezwolenie Wójta na wycinkę drzew, co świadczy o tym, że są świadomi ciążących na nich obowiązków. Wskazali, że działka ma przeznaczenie geodezyjne "dr" i nie jest konieczne wykonanie drogi dla celów dojścia czy dojazdu. Wskazali, że autor pozyskanej ekspertyzy nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania kwalifikacji prowadzonych robót budowlanych. Organ I instancji nie wykonał w ocenie Skarżących wskazań z poprzedniego postanowienia kasacyjnego, co WINB błędnie zaakceptował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29-31 P.b. ustawodawca wprowadził odstępstwa od zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 P.b., poprzez enumeratywne wskazanie rodzajów robót budowlanych, których wykonanie zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, i które mogą być zrealizowane albo po uprzednim zgłoszeniu ich organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 P.b.), albo bez żadnej szczególnej, opisanej w P.b. formy współdziałania z organem (art. 29 ust. 2, art. 31 ust. 1a P.b.). Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 P.b. poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 1 p.b. jest zaś budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W niniejszej sprawie spór skoncentrował się na zagadnieniu, czy organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały stwierdzone na działce nr [...] w miejscowości Z. roboty budowlane jako polegające na wykonywaniu, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, drogi. Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji tego typu obiektu wynika z treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 3a P.b. oraz art. 29 P.b. Przepis art. 3 pkt 3a wymienia drogę jako jeden z "obiektów liniowych", a z kolei obiekty liniowe wymieniono w przykładowym wyliczeniu desygnatów pojęcia "budowla", zawartym w art. 3 pkt 3 P.b. Jest to jednocześnie budowla, której budowa nie jest objęta wyjątkiem od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), a które to wyjątki określa się w art. 29 ust. ust. 1 P.b. (wymóg zgłoszenia budowy) oraz w art. 29 ust. 2 P.b. (brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę oraz brak wymogu jej zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że legalna realizacja konstrukcji w postaci drogi wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę. Spór dotyczy natomiast prawidłowości kwalifikacji wykonywanych przez Skarżących robót budowlanych jako polegających na budowie drogi. Skarżący opierają swoje stanowisko na generalnym założeniu, że organy nie poczyniły w tym zakresie dostatecznych ustaleń, przede wszystkim nie wzięły pod uwagę, że realizowany obiekt stanowi ogrodzenie, którego realizacja zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b. nie jest obwarowana obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. W ocenie Sądu kwalifikacja wykonanych robót budowlanych dokonana przez organy obu instancji była prawidłowa, prawidłowe było też jej uzasadnienie oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przede wszystkim wskazać należy, że okoliczność budowy drogi na działce nr [...] wynika z załączonych do protokołu oględzin ww. nieruchomości (dokonanych w dniach [...] maja 2023 r. oraz [...] lipca 2023 r.) fotografii. Ustalenia z oględzin, opisane w decyzjach obu instancji spójne są z zarówno z dokumentacją fotograficzną dołączoną do notatki z wizji lokalnej przeprowadzonej [...] maja 2023 r., jak i protokołu z [...] lipca 2023 r. Zgromadzony materiał potwierdza, że na nieruchomości Skarżących prowadzono roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego – drogi wewnętrznej (co potwierdzają również ustalenia biegłego sądowego z zakresu ochrony przyrody, środowiska oraz kształtowania krajobrazu, zawarte w ekspertyzie sporządzonej na potrzeby równolegle prowadzonego postępowania karnego o sygn. RSD-110/2023), w związku z czym wykonano niwelację na długości ok. 119 m z obrzeżami betonowymi o grubości 8 cm. W ramach prac, w części środkowej realizowanej drogi, wykonano mur oporowy żelbetowy o grubości 10 cm, długości ok. 23,60 m oraz wysokości od 55 do 90 cm (załącznik nr [...] do protokołu z [...] lipca 2023 r.). Powyższe niezbicie potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do pisma B. Parku Krajobrazowego do P. B. z dnia [...] kwietnia 2023 r. Fotografie przedstawiają dwa równoległe ciągi obrzeży betonowych oraz zniwelowaną i wyrównaną powierzchnię pomiędzy nimi. Jest to zatem konstrukcja służąca sprawnemu przemieszczaniu się – szlak komunikacyjny, a więc droga. Skoro tak, to jego realizację poprzedzić należało uzyskaniem pozwolenia na budowę, którego skarżący organom inspekcji budowlanej nie okazali. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie PINB i WINB prawidłowo zastosowali powyższy przepis wydając postanowienie o wstrzymaniu budowy, informując jednocześnie o możliwości i zasadach zgłoszenia wniosku o legalizację stwierdzonej samowoli, w tym o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej wyliczonej wedle wskazanego wzoru. Żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Po pierwsze skarżący mylnie wywodzą, że kwalifikacji stwierdzonego obiektu jako drogi organy dokonały jedynie na podstawie opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody, środowiska i kształtowania krajobrazu. Z uzasadnień rozstrzygnięć obu instancji wynika, że zarówno PINB (na str. 4 – 5 postanowienia) jak i WINB (na stronie 4 swojego postanowienia) przedstawili powody i podstawy uznania, że stwierdzona konstrukcja stanowi drogę. Organy wyjaśniły, którą konstrukcję kwalifikują jako drogę (podano wymiary) oraz z jakich powodów. Akta sprawy przedstawione Sądowi dowodzą, że nie były w tym zakresie konieczne dodatkowe czynności w terenie, jak sugerują Skarżący. Chybiony jest zarzut, że organy inspekcji nadzoru budowlanego w oparły się w tym zakresie bezkrytycznie na ekspertyzie biegłego sporządzonej na potrzeby prowadzonego przed P. B. postępowania karnego. Biegły, zgodnie z posiadanymi wiadomościami specjalnymi, analizuje wpływ wykonanych robót budowlanych (wskazując, że polegały one na budowie drogi wewnętrznej) na przyrodę, tj. czy były one przyczyną zniszczeń w świecie fauny i flory na obszarze prowadzenia robót budowlanych. Wyraża się także w niej opinię co do zgodności wykonanych robót z uchwałą sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], a to z uwagi na zawartej w niej zakazy wykonywania określonych robót w pasie 100 m od jeziora. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut, jakoby sporny obiekt stanowił przedmiot jednocześnie dwóch postępowań, tj. postępowania niniejszego oraz postępowania wyodrębnionego zgodnie z zaleceniami WINB zawartymi w postanowieniu kasacyjnym z [...] września 2023 r., a dotyczącego budowy drogi wewnętrznej bez wymaganego pozwolenia na budowę (nr [...].WS). Prawidłowo organy nadzoru przyjęły, że samowolnie realizowane obiekty w postaci drogi liniowej oraz muru oporowego winny być przedmiotem odrębnych postępowań, a to uwagi na ich odmienną funkcję oraz odmienne zasady naliczania opłaty legalizacyjnej w przypadku ich samowolnej budowy wynikające z innej ich kategoryzacji (kat. VII w przypadku muru oporowego oraz kat. XXV w przypadku drogi, zgodnie z załącznikiem do P.b.). Chybiony jest też zarzut nakierowany na wykazanie, że przedmiotowy obiekt jest w istocie ogrodzeniem, na którego realizację, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Przede wszystkim należy zauważyć, że funkcją ogrodzenia jest oddzielenie od siebie części terenu. W przypadku Skarżących musiałby to być dwa blisko siebie położone ogrodzenia, skoro przygotowali dwa równoległe linie obrzeży betonowych. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona. Słusznie zatem organy uznały, że mają do czynienia nie z ogrodzeniem, ale z drogą, skoro odległość pomiędzy ww. liniami obrzeży betonowych (krawężników), ich równoległe ułożenie, a przede wszystkim wyrównanie podłoża na obszarze pomiędzy tymi liniami krawężników wskazują, że funkcją wznoszonego obiektu jest zapewnienie sprawnej, wygodnej komunikacji, bez ryzyka co jest cechą drogi. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje to, czy Skarżący przed wykonaniem prac uzyskali zgodę właściwego organu na wycinkę drzew rosnących na trasie przebiegu realizowanej drogi wewnętrznej do brzegu jeziora, a także to, czy działka oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr". Powyższe okoliczności nie mają wpływu na obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane dotyczące uzyskania pozwoleń na budowę lub dokonania zgłoszeń przed wykonaniem budowy lub robót budowlanych określonego rodzaju. Chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obligujących organy administracji do rozpoznania sprawy w oparciu o prawidłowo zebrany i rzetelnie oceniony materiał dowodowy, a także art. 107 § 3 k.p.a. wprowadzającego obowiązek wyczerpującego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych powziętego rozstrzygnięcia. Nie doszło do rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 6, 8 i 11 k.p.a., albowiem organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy obowiązującego prawa, działając w sposób bezstronny oraz przekonująco wyjaśniły przesłanki powziętych rozstrzygnięć. Powyższe implikuje, że zastosowanie przepisu prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. było prawidłowe, a organ II instancji słusznie utrzymał w mocy postanowienie PINB w oparci o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu doszło w sprawie do naruszenia art. 10 k.p.a., które jednak nie miało istotnego charakteru i nie wpływało na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, i jakkolwiek co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie komentowanego przepisu art. 10 § 1 k.p.a., to realizacja z tych gwarancji powinno powinna mieć miejsce również przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2927/19, dostępny jw.). W ocenie Sądu postanowienie wydawane w trybie art. 48 ust. 1 P.b. jest postanowieniem szczególnego rodzaju, albowiem co do zasady kończy ono postępowanie w zakresie, w jakim organ stwierdza zaistnienie samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. oraz art. 49e P.b. decyzja o legalizacji albo o nakazie rozbiórki jest już tylko konsekwencją wykonania nałożonych ostatecznym postanowieniem z art. 48 ust. 1 P.b. obowiązków (legalizacja) lub ich niewykonania (nakaz rozbiórki). Najistotniejsza z punktu widzenia interesu sprawcy samowoli budowlanej kwestia jest zatem rozstrzygana na gruncie postanowienia z art. 48 ust. 1 P.b. W tej sytuacji w ocenie Sadu zasadnym jest zatem, by wobec strony zrealizowano obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., również przed wydaniem takiego postanowienia. Niezależnie od powyższego stwierdzić jednak należy, że ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, iż sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. Takich okoliczności w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazali, przy czym z akt sprawy wynika, że brali oni czynny udział w całym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę.