II OSK 2927/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 123/19 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 123/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że obiekt budowlany w postaci budynku magazynowego o wymiarach 12,97 m x 3,98 m, zrealizowany w okresie pomiędzy 2009 r. a 2015 r. wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie pozyskał. Wobec powyższego, po dokonanej analizie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ocenie wykonanych robót organy uznały, że w realiach tej sprawy zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego), został nałożony na właściciela nieruchomości, gdyż M. D. nie był w stanie precyzyjnie wskazać osoby inwestora, lakonicznie oświadczając do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 września 2018 r., że roboty budowalne zostały wykonane przez bliżej nieokreślonego "najemcę obiektu". Sąd uznał, że ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego były wystarczające do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i nast. ustawy Prawo budowalne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie. Dodał, że wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej poprzedzało postępowanie skargowe, w ramach którego organ przeprowadził czynności kontrolne. O planowanej kontroli w dniu 7 września 2018 r. skarżący został powiadomiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r., w którym wezwano go do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia całości dokumentacji związanej z obiektami zlokalizowanymi na działce nr [...] położonej w m. P.. Następnie przeprowadzono czynności kontrolne. Organ zwrócił się również do urzędu gminy o wypis i wyrys z planu oraz pozwolenie na budowę w latach 1984-92 (akta dot. pozwolenia z 1992 r. zostały następnie zwrócone), a także do właściwego miejscowo starosty z zapytaniem, czy organ ten udzielał pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektów na gruncie. Skarżący brał czynny udział w czynnościach kontrolnych, jak również złożył dwa pisma, w których protestował przeciwko podjętym czynnościom (jako szykany) i zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji po otrzymaniu jej z gminy. Dokumentów takich jednak nie przedstawił. Organ I instancji pozyskał natomiast odpowiedź ze starostwa, że nie ma dokumentów świadczących o udzieleniu pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 września 2018 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że akta postępowania wyjaśniającego zostają włączone do akt sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, że prawa strony gwarantowane w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), nie zostały naruszone. Podniósł przy tym, że skarżący poddając krytyce szybkość procedowania organu w niniejszej sprawie i wskazując w związku z tym na naruszenie przysługujących mu uprawnień nie wyjaśnił, jakie okoliczności organ winien dodatkowo wziąć pod rozwagę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nie wykazał więc, żeby sposób w jaki organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie uniemożliwił mu przedstawienie faktów mających wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności nie zakwestionował ustalenia, że inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Sąd podkreślił, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r., w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy na etapie postępowania administracyjnego nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jak również nie zapewniono skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy na etapie postępowania administracyjnego uznano za udowodnione okoliczności faktyczne opisane w uzasadnieniu postanowienia, w sytuacji gdy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ nie zbadał w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1) "uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 roku, o znaku: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie"; 2) "uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 roku, o znaku: [...] i rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona"; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie w dniu 27 września 2018 r. wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. "Postanowienie" to, zgodnie z ustaleniami organu II instancji zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 października 2018 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego poinformowano skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania, udziału w czynnościach dokonywanych przez organ prowadzący postępowanie, a także do zapoznania się z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Nie wyznaczono jednak terminu, w którym skarżący może wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również nie zawarto informacji o planowanym terminie załatwienia sprawy. W dniu [...] października 2018 r., w braku udzielenia stronie informacji o terminie, w jakim jest uprawniona do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego oraz w którym jest uprawniona do wypowiedzenia się co do całokształtu zebranego materiału dowodowego, wydano postanowienie, którym nałożono na właściciela nieruchomości – M. D. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 29 marca 2019 r. dokumentów związanych z samowolną budową budynku magazynowego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przed wszczęciem postępowania, organ w dniu 7 września 2018 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. W związku z przeprowadzonymi oględzinami nie umożliwiono jednak skarżącemu ustosunkowania się do przeprowadzonej czynności. Skarżącemu bowiem dopiero w dniu [...] października 2018 r. doręczono postanowienie o wszczęciu postępowania. Strona podkreśliła, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, że zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych. W niniejszej sprawie w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wydano postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentacji. Skarżący nie miał wobec tego obiektywnie jakiejkolwiek możliwości przedstawienia twierdzeń i wniosków w toku postępowania administracyjnego. Nie można przyjmować, że wymaganie określone w art. 10 § 1 k.p.a. zostało spełnione, poprzez udzielenie skarżącemu informacji o planowanym przeprowadzeniu czynności kontrolnych, poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ w dniu doręczenia zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, zostało wydane postanowienie przez organ I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, że organ przed wydaniem postanowienia nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w celu dokładnego zbadania przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów na skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej). Ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, (prawa materialnego, postępowania), którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji – tak jak to uczyniła redagując kolejne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny dalszych zarzutów, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym zarzut w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten skierowany jest w stosunku do organu pierwszej instancji. Rację ma skarżący kasacyjnie, co do tego, iż organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, jednakże, co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną. Obowiązku tego nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podobnie jak postanowienie z art. 50 ust. 3 i art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17, z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2516/15). Z uwagi na charakter tej części postępowania administracyjnego, niejako wpadkowej, w toku postępowania głównego, w której zostaje wydane postanowienie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mające właśnie na celu dopiero zebranie materiału dowodowego, podlegającego następnie ocenie, nie wydaje się, aby zasadne było, przed jego wydaniem, umożliwienie stronie realizacji obowiązku wynikającego z drugiej części normy prawnej, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., nawet stosowanej odpowiednio do postanowień, mimo braku takiego wymogu wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ powiatowy niewątpliwie zaś zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, czym dopełnił obowiązku wynikającego z pierwszej części normy zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie miało to miejsce na etapie postępowania kontrolno-wyjaśniającego, przed oficjalnym wszczęciem postępowania, jednakże, jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 września 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że akta postępowania wyjaśniającego zostają włączone do akt sprawy. Skarżący, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, uczestniczył w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych na jego nieruchomości (protokół z dnia 7 września 2018 r., nr [...]), pismem z dnia 14 września 2018 r. zajął stanowisko w sprawie, na pismo to, organ udzielił odpowiedzi w dniu 24 września 2018 r. Umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak wyżej wskazano, nie było obowiązkiem organu. Ponadto, zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazał, iż jego uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności, co jest niezbędne dla stwierdzenia, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14; z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście powyższych rozważań o obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, także zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezasadny jest również ostatni z zarzutów kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, a do takiej kategorii należą ww. przepisy, autor skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić, poprzez odniesienie się do konkretnej argumentacji, jaki wpływ na wynik sprawy miało ich naruszenie. Tymczasem przedmiotowa skarga kasacyjna, poza wskazaniem, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, nie zbadał w sposób wystarczający całokształtu materiału dowodowego oraz że przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie zawiera żadnej argumentacji, podważającej stanowisko organu, ocenione przez Sąd I instancji, o zasadności nałożenia na skarżącego wymienionych w postanowieniu obowiązków. W szczególności, nie zakwestionowano skutecznie, iż w niniejszym przypadku, nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, podlegającą legalizacji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także, że obowiązek został nałożony na niewłaściwą osobę. Postawiony przez skarżącego zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony, przez co wymyka się spod kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.