II SA/Bd 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Prezydenta Miasta Włocławka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] r. (poprzedzonym pismami z dnia [...] r.) J. A. wystąpiła do Przewodniczącego Rady Miasta [...] ze skargą na Prezydenta Miasta [...] w związku z odmową wydania jej decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wnosząc jednocześnie o zwołanie posiedzenia rady w sprawie wyjaśnienia nieprawidłowości w funkcjonowaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we [...]. Zarzuty wnioskodawczyni dotyczyły działań Prezydenta Miasta [...] i pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we [...], podejmowanych w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania decyzji, o której mowa wyżej, w tym m. in. nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz występowania podstaw do wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu. J. A. wskazała ponadto, że odmówiono jej wyznaczenia terminu spotkania na rozmowę w sprawie, pozbawiono wglądu do akt, dyskryminowano oraz zwróciła uwagę na nieprawidłowości, jakie jej zdaniem, mają miejsce w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie we [...]. Rada Miasta [...] w rozpatrzeniu złożonej skargi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu skargi J. A. na działalność Prezydenta Miasta [...] za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej podjęcie poprzedziło, zgodnie z § 79 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta [...] - posiedzenie Komisji Zdrowia, Rodziny i Opieki Społecznej w dniu [...] r., na którym rozpatrzono skargę wniesioną przez J. A. na działalność Prezydenta Miasta [...] A. P. Komisja stwierdziła, że skarżąca oczekując pomocy publicznej, uniemożliwia jednocześnie dopełnienie niezbędnych formalności wymaganych prawem, zmierzających do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ponadto stwierdzono, że skarżąca unika wszelkiego kontaktu, czego przykładem może być odrzucenie zaproszenia na posiedzenie Komisji Zdrowia, Rodziny i Opieki Społecznej w dniu [...] r. i tym samym rezygnacji z możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie w związku z czym udzielenie pomocy w takiej sytuacji oraz chęć pozytywnego załatwienia wnoszonych przez J. A. spraw nie jest możliwe, pomimo zaangażowania ze strony Urzędu Miasta, Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz Komisji Zdrowia, Rodziny i Opieki Społecznej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zarzucając naruszenie przepisu art. 19 w związku z przepisem art. 229 pkt 3 K.p.a. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając podniesiony zarzut organ nadzoru zwrócił uwagę, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta [...] działając m.in. na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a., uznała za bezzasadną skargę J. A. na działalność Prezydenta Miasta [...] w zakresie zarzutów niepodjęcia decyzji w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem organu Rada Miasta [...] nie była właściwa do podjęcia w dniu [...] r. uchwały Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi J. A. na działalność Prezydenta Miasta [...] ponieważ kierowane do Przewodniczącego Rady Miasta oraz Prezydenta Miasta [...] pisma informujące o toczących się postępowaniach sądowych (karnych, administracyjnych i cywilnych), w których jak podnosiła skarżąca, stronami są Dyrektor i pracownicy MOPR we[ ...], powinny być rozpatrywane w toku postępowania zgodnie z przepisami art. 24 i art. 26 K.p.a. w zw. z art. 234 i 236 K.p.a., które regulują zagadnienia wyłączania pracownika od udziału w postępowaniu w określonej sprawie oraz wyznaczenia innego pracownika do prowadzenia sprawy. Podobne stanowisko zajęto również wobec zarzutu nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie, który zdaniem skarżącego organu winien zostać rozpatrzony w trybie art. 37 K.p.a. Puentując swoje stanowisko, organ nadzoru wskazał, że Rada Miasta [...] po otrzymaniu skargi J. A. z dnia [...] r. powinna zastosować tryb przewidziany w art. 231 K.p.a., w myśl którego, jeżeli organ który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, argumentując, iż dotyczy trybu skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, co w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Natomiast bezzasadność skargi, zdaniem rady, miałaby wynikać z faktu, iż uchwała Rady Miasta [...] została podjętą na skutek złożenia przez J. A. skargi na Prezydenta Miasta [...], której zarówno forma (tytuł i organ, do którego została złożona - Przewodniczący Rady Miasta [...]) jak i merytoryczna treść wskazują, że dotyczy ona działalności Prezydenta Miasta [...], a zwłaszcza braku nadzoru nad działalnością podległego mu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, w tym Dyrektora tej jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia ich nieważności. O ile więc zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej objęte są rozstrzygnięcia, akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., to nie obejmują one czynności podejmowanych w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w dziale VIII K.p.a., gdyż czynności te nie stanowią czynności czy aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie można jednak wykluczyć, że na podstawie przepisów odrębnych będą poddane pod kontrolę sądu określone akty. Takimi przepisami są m.in. regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 93 ust. 1 (101 ust. 1, 101a ust. 1) ustawy o samorządzie gminnym określającym przedmiot skargi do sadu administracyjnego, określono krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Organ administracji, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, może stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, gdy jest ona sprzeczna z prawem, w terminie 30 dni od daty przedłożenia uchwały lub zarządzenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, stosując swego rodzaju przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością gminy. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę i zarządzenie organu gminy. Jak wynika z analizy akt sprawy, zaskarżoną uchwałą Rada Miasta [...] działając m.in. na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a., uznała za bezzasadną skargę J. A. na działalność Prezydenta Miasta [...] w zakresie zarzutów niepodjęcia decyzji w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych czyli de facto dotyczących poszczególnych czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Bezspornym jest bowiem fakt, iż skarga na czynności Prezydenta Miasta [...] została wniesiona przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - Naczelnika Wydziału Promocji Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Miasta [...] w sprawie odmowy wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wobec okoliczności wniesienia skargi w ramach regulacji działu VIII K.p.a. naturalną konsekwencją była konieczność odwołania się do zasad rozpatrywania skarg określonych w tych przepisach, w tym również odnoszących się do m.in. do ustalenia organów właściwych do ich rozpatrzenia. Stosownie bowiem do dyspozycji wynikającej z przepisu art. 19 K.p.a. organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym również Rada Miasta [...], powinny z urzędu przestrzegać swej właściwości rzeczowej i miejscowej rozpatrując np. skargę na działania Prezydenta Miasta [...]. W rozpoznawanej sprawie rada wprawdzie podjęła uchwałę w sprawie skargi na działanie Prezydenta, lecz uzasadnienie wskazywało, że objęto nią okoliczności związane z przebiegiem postępowania w sprawie przyznania świadczeń opieki zdrowotnej. Jak słusznie zwraca uwagę organ nadzoru, w rozpatrywanej sprawie powinny znaleźć zastosowanie normy wynikające z art. 234 i art. 236 K.p.a., ponieważ skarga na działalność Prezydenta Miasta [...] i MOPR we [...] została wniesiona w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z przepisem art. 234 pkt 1 K.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu. Z kolei w myśl przepisu art. 236 K.p.a., w przypadkach określonych m. in. w art. 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie. Przepis art. 222 K.p.a. stanowi ponadto, iż o tym czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Pismo wpływające do określonego organu powinno być zakwalifikowane z uwagi na osobę je wnoszącą oraz sprawę, której dotyczy. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 233 - 235 K.p.a. W związku z tym, jeśli istnieją podstawy prawne i faktyczne, "skargę" strony należy zakwalifikować jako pismo procesowe i nadać mu bieg stosownie m. in. do art. 234 K.p.a. W związku z powyższym wszelkie pisma J. A. kierowane do Przewodniczącego oraz Prezydenta Miasta [...], zawierające informacje o toczących się postępowaniach sądowych (karnych, administracyjnych i cywilnych), w których jak podnosiła skarżąca, stronami są Dyrektor i pracownicy MOPR we [...], powinny być rozpatrywane w toku postępowania zgodnie z przepisami art. 24 i art. 26 K.p.a., które regulują zagadnienia wyłączania pracownika od udziału w postępowaniu w określonej sprawie oraz wyznaczenia innego pracownika do prowadzenia sprawy. Analogicznie zakwalifikowany powinien zostać zarzut nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie i rozpatrzony w świetle przepisów art. 37 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 K.p.a. na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie zaś z przepisem art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę Rada Miasta [...] dopuściła się istotnego naruszenia prawa, polegającego na rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy z uchybieniem przepisów o swojej właściwości, która to właściwość zarówno rzeczowa jak i miejscowa, stosownie do dyspozycji wynikającej z przepisu art. 19 K.p.a. powinna być przestrzegana z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.