II SA/Bd 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. S. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2017r. [...] Burmistrza T., na podstawie art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 -4, art. 5 pkt 1, art. 6 pkt 10 i 14, art. 7 pkt 15, art. 14, art. 15 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 3, art. 100 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 110 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), w związku z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r. w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz.U. z 2017r. poz. 1547), w związku z pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2016r. nr D)LiZK-IV-775-1/2016 w przedmiocie zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz zasad określonych przez MSWiA z dnia 17 sierpnia 2017r. dotyczących udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, w związku ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B. S., odmówiono przyznania zasiłku celowego przysługującego w sytuacji zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, w związku z poniesionymi stratami powstałymi w wyniku nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze zdarzeniem o charakterze klęski żywiołowej z dnia 11 sierpnia 2017r. Gmina T. została wskazana w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych. Strona zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego w związku z poniesionymi stratami powstałymi w wyniku nawałnicy z dnia 11/12 sierpnia 2017r. Przeprowadzono wywiad środowiskowy, a komisja do spraw szacowania strat w protokole oceny uszkodzeń budynku stwierdziła straty, które oszacowała na 0,8% (budynek mieszkalny), 2,7% (budynek gospodarczy – stodoła) oraz 0,15% (budynek inwentarski - chlewnia). Organ, powołując się na art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że osobie lub rodzinie może być przyznany niezależnie od dochodu zasiłek celowy, za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej, który może nie podlegać zwrotowi. Dalej organ stwierdził, że przyznanie zasiłków celowych udzielanych w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych na remont budynku mieszkalnego albo lokalu mieszkalnego w związku z poniesionymi stratami nastąpiło w zasadach wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr DOLiZK-IV-775-1/2016 z dnia 24 czerwca 2016r. skonkretyzowanych w kolejnych pismach Ministra z 17 sierpnia oraz 29 sierpnia 2017r. w przedmiocie udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie w usuwaniu skutków klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Jak wskazano z zasad z sierpnia b.r. wynika, że pomoc w postaci zasiłku celowego wypłacanego z rezerwy celowej budżetu państwa przysługuje wyłącznie w sytuacji oszacowania strat jako równych albo przekraczających 5%. W innych sytuacjach tzn. gdy szkody oszacowano w niższej wysokości, pomoc w postaci zasiłku celowego przyznawanego z rezerwy celowej budżetu państwa przysługuje w oparciu o zasady z czerwca 2016r. Z pkt I tych zasad wynika, że pomoc jest przeznaczona wyłącznie dla pomiotów, które poniosły straty w budynkach mieszkalnych i podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, z której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki. Z pkt 6 tych zasad wynika co należy brać pod uwagę przy określaniu wysokości zasiłku. Ustawodawca za warunkujące udzielenie pomocy uznał spełnienie choćby jednej przesłanki w postaci: niemożliwości funkcjonowania we własnym mieszkaniu, prac, które trzeba pilnie wykonać oraz zakupów, których trzeba pilnie dokonać aby zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe, rzeczywistych szkód w gospodarstwie domowym (podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, żywność, dostęp do wody pitnej i.t.p.) braku możliwości podjęcia lub kontynuowania nauki dzieci poszkodowanego braku możliwości zapewnienia opieki medycznej lub zakupu leków. Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji stwierdził, iż z zebranej dokumentacji wynika, że strona nie jest osobą określoną w pkt I powyższych zasad, czyli osobą, która znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki. Strona nie spełnia także warunków, o których mowa w pkt 6 zasad z czerwca 2016r. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. powołał się na wykonane na jego zlecenia oceny techniczne zawierające analizę stanu technicznego i inny procentowy udział uszkodzeń budynku mieszkalnego i budynku stodoły. Do odwołania dołączył kserokopie ocen technicznych budynków z [...] września 2017r. sporządzonych przez osobę posiadająca uprawnienia w zakresie konstrukcyjno-budowlanym, zawierająca kwalifikacje uszkodzeń i obliczenie procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku mieszkalnego (8,40%) oraz stodoły (15,00%). Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na okoliczność, iż Gmina T. została uznana za poszkodowana w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r. rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. oraz na pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia określające zasady udzielania pomocy na odbudowę lub remont zniszczonych budynków lub lokali mieszkalnych, zmienione pismem z dnia 29 sierpnia 2017r. Jako podstawę prawną Kolegium wskazało jednak art. 39 i 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz zwróciło uwagę na szczególny "klęskowy" oraz uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, iż we wniosku z [...] września 2017r. B. S. zwrócił się z prośba o pomoc finansową w związku z uszkodzeniami budynku mieszkalnego, które określił jako dziura w dachu, słupek energetyczny, zalana sień. Z akt sprawy wynika, ze w dniu [...] sierpnia 2017r. ekspert i inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ocenili uszkodzenia budynku mieszkalnego spowodowane działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017r. stwierdzając, iż procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku mieszkalnego wynosi 0,8%. Organ odwoławczy stwierdził, że w wytycznych z dnia 17 sierpnia 2017r. DOLiZK-IV-775-10/2017 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, m.in., że kwoty pomocy finansowej na remont przyznawane w zależności od oszacowanego procentu uszkodzeń. Pomoc w formie zasiłku celowego przysługuje w sytuacji oszacowania strat jako równych albo przekraczających 5%. B. S. podpisał w dniu [...] sierpnia 2017r. protokół – ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017r., w którym procentowy udział uszkodzeń/zniszczenia budynku wynosi 0,8%, potwierdzając to własnoręcznym podpisem – dowód: akta sprawy. Kolegium stwierdziło, że w oparciu o ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji organ uznał, że straty poniesione w budynku mieszkalnym nie kwalifikują się do przyznania zasiłku celowego trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej – straty poniżej 5%. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli strona podpisała protokół uszkodzeń, a teraz to kwestionuje, to Kolegium nie ma wpływu na zmianę decyzji, bowiem wynika to z zaniedbania strony. Z tych powodów Kolegium uznało decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. B. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, w tym nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, zróżnicowanie orzecznictwa w stosunku do identycznych stanów faktycznych, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie decyzji, z której treści trudno wywnioskować w jakim zakresie odnosi się do budynku mieszkalnego, a w jakim do gospodarczego, nie odniesiono się także do przesłanek przyznawania pomocy w przypadku budynków gospodarczych oraz przesłanek uznania administracyjnego, którym organ się kierował, 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. oraz zasad określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r. dotyczących udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych poprzez błędne przyjęcie, że budynki mieszkalny i gospodarczy uszkodzone w wyniku nawałnicy nie kwalifikują się do przyznania pomocy, a także pomylenie przez organ uznania administracyjnego z dowolnością. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący wnioskował o pomoc na dwa uszkodzone w wyniku nawałnicy budynki: budynek mieszkalny i gospodarczy, z uzasadnienia trudno wnioskować jakiego budynku decyzja dotyczy. Podniesiono, że niezasadny jest argument organu odwoławczego dotyczący podpisania protokołu przez skarżącego, który nie posiada wiedzy budowlanej. Protokoły po nawałnicy były nadto sporządzane w dużym pośpiechu, pobieżnie niedbale z uwagi na duża ilość budynków do oceny. Ustalenie właściwego zakresu uszkodzeń wymagało często dokładnej analizy konstrukcji budynku, z odkrywaniem tej konstrukcji włącznie. Ponadto skarżący podpisał protokół, w którym była naniesiona wartość procentowa poszczególnych elementów budynku przed jej przeliczeniem zgodnie z przyjętym algorytmem. Wartości przeliczone były wpisywane do podpisanego wcześniej protokołu z dwutygodniowym opóźnieniem. Trudno przyjąć, że skarżący podpisując protokół godził się z tym co zostanie później dopisane. Skarżący, korzystając ze swego uprawnienia przedłożył własne ekspertyzy, wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w branży budowlanej. Ten materiał dowodowy w znaczący sposób odbiega od zgromadzonego przez organ, co powinno zmusić organ do podjęcia stosownych działań mających na celu usunięcia wątpliwości. Odrzucenie ekspertyz prywatnych z zasady, wobec podpisu strony na protokole oględzin, pozbawiło skarżącego prawa obrony swych praw w postępowaniu. Wątpliwości organu winien wzbudzić już sam dokument Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], którym została wyłączona z użytkowania część budynku gospodarczego w uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa. Zakwestionowano także brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do kwestii przesłanek uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego jego sytuacja kwalifikuje go do objęcia go pomocą bowiem: oba budynki przekroczyły poziom 5% uszkodzeń, w budynku mieszkalnym prowadzone było gospodarstwo domowe, budynek gospodarczy służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a.") eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny gdy stwierdzi, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, a większość jej zarzutów okazała się zasadna. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza T. z dnia [...] września 2017r. odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego, w sytuacji zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej w związku z poniesionymi stratami w wyniku nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017r. Niesporne w sprawie pozostaje, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2016r. poz. 1067), Gmina T. została uznana jako gmina poszkodowana w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych – w załączniku (lp. 1.24) do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. (Dz.U. poz. 1547) Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017r. B. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w T.: "o pomoc finansową w związku z uszkodzeniami: dziura w dachu, słupek energetyczny, zalanie sieni - nawałnica w sierpniu 2017r." Stwierdzić zatem należy, iż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek skarżącego nie określał, że dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wbrew treści wniosku oraz decyzji organu I instancji i treści odwołania, w sposób sprzeczny z przepisami art. 7, art. 15, art. 61, art. 138 k.p.a. ograniczył postępowanie jedynie do części sprawy administracyjnej zainicjowanej przez stronę i rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym z analizy treści decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, iż organ ten uznał, że wniosek dotyczy wyłącznie strat spowodowanych w budynku mieszkalnym i tylko w tym zakresie rozpoznał sprawę, pomijając pozostały materiał dowodowy. Nie można zatem podzielić zastrzeżeń skargi, że z uzasadnienia skarżonej decyzji trudno wnioskować jakiego budynku dotyczy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1769, dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust.1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W myśl art. 7 u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom z powodu m.in. zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14), klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). Przy czym podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę tego szczególnego zadania zapewnia budżet państwa (ust. 2). Z regulacją tą związany jest również przepis art. 110 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. W myśl przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z art. 40 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 40, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasiłek celowy, który może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, jest nadal zasiłkiem służącym wyłącznie zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, przyznanym dla realizacji celów pomocy społecznej. Nie jest to świadczenie mające charakter odszkodowawczy, za poniesione w wyniku klęski żywiołowej szkody. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., przyznawany być może jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Świadczenie to nie służy zatem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych spowodowanych wystąpieniem klęski żywiołowej. W sytuacji zatem gdy dana osoba ubiega się o świadczenie na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego lub gospodarczego, które uległy uszkodzeniu lub zniszczeniu w wyniku klęski żywiołowej, istotne jest szczegółowe ustalenie jej sytuacji majątkowej, rodzinnej, rzeczywistej wielkości uszkodzenia obiektów w wyniku działania wyłącznie żywiołu, a nie naturalnego zużycia lub wcześniejszych uszkodzeń. W przypadku innych budynków niż budynek mieszkalny istotne jest ustalenie, czy są konieczne dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych tej osoby lub rodziny. Odniesienie możliwości majątkowych do wielkości strat może również być istotne, w aspekcie zasad udzielania pomocy społecznej, w ramach uznania administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz treść decyzji organów administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, Sąd zważył, że decyzje te zostały wydane przedwcześnie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego nadto z naruszeniem art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 160r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn.zm. "k.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (potwierdzonej w art. 6 k.p.a.) zasady legalizmu, organy władzy publicznej zobowiązane są działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tylko takie akty winny zatem zostać wskazane jako jej podstawa prawna. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym wskazane w podstawie prawnej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] września 2017r. pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2016r. (DOLiZK-IV-775-1/2016), 17 sierpnia 2017r. dotyczące udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, dla osób oraz rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, nie stanowią powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Organy nie wskazały także żadnego przepisu prawa upoważniającego Ministra SPiA do wydania w formie aktu wykonawczego zasad, które stanowiłyby wyłączną i samodzielną podstawę przyznania/odmowy przyznania zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej lub przepisy wykonawcze wydane na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia. Wydanie decyzji administracyjnej na podstawie aktu prawa wewnętrznego musi być ocenione jako dokonane z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 6 k.p.a. Wskazać nadto należy, iż pism, na które powołuje się zarówno organ pierwszej instancji jak również organ odwoławczy, uzasadniając tym odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie ma w aktach administracyjnych sprawy, a nie musiały być znane stronie postępowania administracyjnego. Nadto zgodnie z art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Brak w aktach niniejszej sprawy, jak również w treści decyzji organów administracji odniesienia do jakichkolwiek wskazań Wojewody [...], co do sposobu i trybu realizacji przez gminy zadania w zakresie przyznawania i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową, która miała miejsce w sierpniu 2017r. Budzi to szczególne zastrzeżenia wobec stwierdzenia, iż wbrew wymogom art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a., w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z przepisem art. 79 § 1 k.p.a. (dodanym z dniem 1.06.2017r. mającym zastosowanie w sprawie) w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tym samym organ pierwszej instancji pozbawił stronę możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 art. 79a. Terminu takiego stronie nie wyznaczono (§ 2). Tego istotnego uchybienia w postępowaniu nie dostrzegł organ odwoławczy, który nadto pominął dowody (dokumenty prywatne) przedłożone przez stronę wraz z odwołaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ograniczając się do kontroli stanowiska organu pierwszej instancji, bez własnego rozpoznania istoty sprawy w jej całokształcie, bez rozważenia wszystkich dowodów, odniesienia się do dowodów zgłoszonych przez stronę, naruszyło zatem podstawowe zasady i istotę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Nadto na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, uwzględniając także zarzuty i twierdzenia skargi, zwrócić należy uwagę, iż niezrozumiałe jest to, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajdują się wyłącznie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem i niepełne kserokopie dokumentów urzędowych – protokołów oceny uszkodzeń budynków spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017r. dotyczących trzech budynków skarżącego w miejscowości B. [...] gmina T. tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego – stodoły, budynku inwentarskiego (drewutni) datowanych na [...] sierpnia 2018r. W związku z kwestionowaną w skardze wiarygodnością tych dokumentów, nie jest możliwe odniesienie się do tych zarzutów, bowiem zarzut ten pojawił się dopiero na etapie skargi. Wskazać jednak należy, iż te jedne z zasadniczych dokumentów urzędowych w sprawie winny znaleźć się w aktach w oryginale , a z pewnością jako kompletne. Z ich treści wynika, że dołączona powinna być dokumentacja fotograficzna, której nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Nadto wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (§ 2). Przepisy te nie wyłączają jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (§ 3). Zważyć należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co stanowi dopełnienie zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., która stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W tym zakresie jednak winien rozstrzygnąć oraz wyjaśnić to w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów jednoznacznie nakazuje zatem organowi administracji analizę całokształtu materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ administracji jedynie do dowodów potwierdzających przyjętą przez ten organ tezę. Zasadnie strona skarżąca zarzuca, że na każdym etapie postępowania ma możliwość składania wniosków dowodowych celem wykazania własnych racji, a organ administracji winien przeprowadzić dowód bądź odmówić uwzględnienia wniosku dowodowego. W niniejszej sprawie strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się i złożenia wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji odmawiającej uwzględnienia jej wniosku, z kolei organ odwoławczy pominął dowody złożone przez stronę wraz z odwołaniem – nie odniósł się do tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew dyspozycji art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe skutkować musi uchyleniem decyzji organów administracji obydwu instancji wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego możliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla właściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy w sprawie i przeprowadzi postępowanie dowodowe celem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, której istota polega na ustaleniu czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu zasiłku celowego na pokrycie strat wywołanych w wyniku zdarzenia mającego znamiona klęski żywiołowej w sierpniu 2017r. Organ gminy w szczególności winien oprzeć dalsze ustalenia na oryginałach protokołów oględzin zabudowań skarżącego dotyczących uszkodzeń spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych wraz z dokumentacją fotograficzną, o której w nich mowa. Powinien również rozpoznać wnioski dowodowe strony i uwzględnić treść przedłożonych dokumentów, bowiem mogą one mieć znaczenie dla sprawy. Szczegółowego wyjaśnienia wymagają także podnoszone w skardze twierdzenia, iż w dacie sporządzenia dokumentów związanych z oględzinami budynków i ich podpisania przez stronę, ich treść byłą odmienna od obecnej. Czyli to czy faktycznie, kiedy, kto i na jakiej podstawie dokonywał uzupełnienia podpisanego protokołu. Organ oceni następnie jakie to ma znaczenie dla sprawy i czy wpływa na wartość dowodową dokumentu. W celu zweryfikowania tych wątpliwości niezbędna będzie analiza treści oryginału dokumentu oraz być może przesłuchanie świadków, w tym uczestników czynności, z której protokół był sporządzany. Stwierdzić należy, iż strona ma prawo składać inne dokumenty, w tym opinie prywatne sporządzone przez osoby o stosownych uprawnieniach, dla wykazania, jej zdaniem istotnych okoliczności, a od organu należy ocena tych dokumentów w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można zatem w tej sprawie a priori zdyskredytować przedłożonych przez stronę wraz z odwołaniem ocen technicznych budynków, aczkolwiek nie wynika z ich treści, jakie okoliczności i przesłanki uwzględnił ich autor. W szczególności nie wynika z treści tych dokumentów, że zostały sporządzone na okoliczność szkód lub strat wywołanych wyłącznie działaniem zjawisk atmosferycznych noszących znamiona klęski żywiołowej w 2017r.. Nie są uzasadnione i wyjaśnione przyjęte kryteria i kwalifikacja uszkodzeń, w szczególności, że uwzględniono tu wyłącznie uszkodzenia spowodowane przedmiotową nawałnicą. Nie oznacza to jednakże, że organ nie może wezwać strony do uzupełnienia dokumentu lub jego doprecyzowania w niezbędnym zakresie. Nie przesadzając o przyszłym rozstrzygnięciu sprawy należy ponownie wskazać, że zasiłek celowy, jako świadczenie przyznawane ze środków pomocy społecznej, nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie, czy zadośćuczynienie ze strony państwa za szkody powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Funkcją tego zasiłku jest bowiem wsparcie obywateli w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 65/12 oraz z 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 77/12). Dlatego też zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 913/12). W przypadku klęski żywiołowej starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa - z reguły niestety tylko w części - poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie ma to, czy strona poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, których nie jest w stanie ponieść we własnym zakresie, a także to czy organ uznał podstawy do przyznania zasiłku celowego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i w jakiej wysokości oraz czy decyzja ta nie została podjęta w sposób dowolny, czyli z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że dopuszczalne jest ustalenie zasad wytycznych związanych z przyznawaniem przedmiotowych świadczeń z budżetu przez gminy – przez wojewodę W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt I OSK 2213/11 (dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym tego rodzaju wytyczne "powinny być także wykorzystywane przez organ administracji w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępnie do świadczenia pomocowego z budżetu Państwa". NSA podkreślił, że wytyczne takie "nie mogą być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogą natomiast być wykorzystywane, jako argumentacja subsydiarna, w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób które poniosły straty w wyniku kataklizmu powodzi". Organy pomocy społecznej mogą zatem posłużyć się wytycznymi Wojewody nie jako podstawą wydanych rozstrzygnięć, lecz jako narzędziem służącym do zobiektywizowania kryteriów przyznawanej pomocy poszczególnym wnioskodawcom. Takie działanie należy uznać za uzasadnione w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. Środki na wypłatę przedmiotowych zasiłków celowych przekazane są bowiem z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie klęskom żywiołowym i usuwanie ich skutków, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Środki otrzymane przez Wojewodę od właściwego ministra zostały następnie przekazane gminie. Dlatego, uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), gminy zobowiązane są przestrzegać określonych przez wojewodę zasad wydatkowania środków otrzymanych z budżetu państwa i w tym celu posługiwać się m.in. wytycznymi na zasadach opisanych powyżej (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 110 ust. 2 u.p.s.). Zwrócić należy uwagę, że pomocnicze posługiwanie się zasadami ustalonymi we wskazanych pismach Ministra nie jest niedopuszczalne, o ile organ wykaże, że przyjął te zasady dla zrównania trybu i sposobu przyznawania tej szczególnej formy pomocy społecznej w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie mogą one jednak stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu dotychczas zgromadzony niepełny i nierzetelnie materiał dowodowy nie uprawniła jednak do odmowy skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z powodów wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów administracji w tej sprawie. Jako niedostateczna należy między innymi ocenić ogólnikowe odniesienie się przez organ pierwszej instancji do braku spełniania przesłanek przyznania zasiłku celowego w jakiejkolwiek wysokości – do niespełnienia kryteriów, niezależnych nawet od uzyskania spornego progu 5%. Żaden z organów nie odniósł się jakkolwiek do sytuacji osobistej, majątkowej skarżącego, rodzaju uszkodzeń budynku mieszkalnego, czy uszkodzenia te były tego rodzaju, że utrudniały lub uniemożliwiały zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych wnioskodawcy lub rodziny. W tym zakresie także zalegający w aktach wywiad środowiskowy jest ogólnikowy, niedokładny. Na podstawie analizy akt sprawy oraz treści skargi brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. i twierdzenia skarżącego o zróżnicowanym orzecznictwie organu do identycznych stanów faktycznych. W tym zakresie skarżący nie wskazał jakiejkolwiek innej sprawy, a tym utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z tych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza T. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w szczególności zasady praworządności i prawdy materialnej w zakresie wyżej wskazanym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne byo zatem wyeliminowanie powyższych decyzji z obrotu prawnego, o czym Sad orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania obejmujących adekwatne do stopnia trudności sprawy wynagrodzenie radcy prawnego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (480 + 17 zł).