II SA/Bd 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 75 ust. 7 w zw. z ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 2176 - dalej: ustawa o ROD) oraz art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm.), orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców w Warszawie prawa użytkowania, w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy B.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2017r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w B. wystąpił o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr [...] obręb [...] zapisane w księdze wieczystej [...]. Wnioskodawca wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości założony został w 1966r. ogród działkowy pod nazwą "[...]", który w 1974r. został przejęty przez przyzakładowy Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" położony przy ul. [...] i stanowi jego sektor. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" jest zarejestrowany w rejestrze KR PZD pod nr [...]. Sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu na skutek decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej uprzednią decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 2018r. Między innymi usunięto wskazane uprzednio przez organ odwoławczy braki i nieścisłości, a organ ten nie zakwestionował ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Organ stwierdził, że na wnioskowanych działkach, względnie ich częściach usytuowane są 34 działki o różnej wielkości (77-660 m2) użytkowane przez mieszkańców położonych w sąsiedztwie bloków mieszkalnych przy ul. [...]. Jest to teren nieuzbrojony, z nieregularną zabudową, którą stanowią drewniane i murowane altany, szklarnie, zabudowania gospodarcze oraz stragany handlowe wykorzystywane pod działalność gospodarczą. Zabudowa częściowo wyposażona jest w energię elektryczną prowadzoną staraniem użytkowników bezpośrednio z lokali mieszkalnych. Jeden obiekt murowany wyposażony jest w przyłącze energetyczne – linię napowietrzną. Teren w większości wykorzystywany pod uprawę warzyw, w części na cele rekreacyjne oraz pod garaże blaszane. Organ opisał także ustalenia historycznych zmian stanu prawnego terenu. W dalszej części organ pierwszej instancji wskazał na odnalezienie dokumentów w tym decyzji Prezydium MRN i protokołu zdawczo-odbiorczego dot. przekazania w użytkowania ba rzecz Zakładów Rowerowych [...] terenu przy ul. [...] w B., lecz nie odnaleziono w badanych archiwach dokumentów potwierdzających utworzenie i przekazanie gruntów dla terenów wnioskowanych przy ul. [...]. Opisano odnalezione informacje i dokumenty z 1973 i 1974r. wskazujące na istnienie przy ul. [...] działek campingowych, ośrodka campingowego, z których nie wynika, aby dotyczyły ogródków przy ul. [...]. Stwierdzono również brak jakiejkolwiek wzmianki na temat ogrodu "[...]". Z karty rejestracyjnej ogrodu nr [...] ([...]) wynika, że dotyczy ona POD "[...]" w B. przy ul. [...], a na skutek poszukiwań w tym w Krajowej Radzie Polskiego Związku Działkowców nie odnaleziono dalszych dokumentów wskazujących na urządzenie przy ul. [...] pracowniczych ogrodów działkowych pod nazwą "[...]" lub "[...]". Oceniając zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że istnienie ogrodów należy rozpatrywać w kategoriach normatywnych, a nie faktycznych. Dla określenia prawa PZD niezbędne jest ustalenie, że ogrody działkowe odpowiadały warunkom określonym w ustawie z 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pod rządami której powstały, gdyż zakładanie ogrodów podlegało regulacji prawnej. Było to działanie sformalizowane. Dalej organ przytoczył wymogi ogrodów działkowych na podstawie ww. ustawy oraz obowiązującej ustawy z 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ stwierdził, że brak jest dokumentów poświadczających założenie ogrodu "[...]" przekazania mu w użytkowanie gruntu państwowego i późniejsze połączenie z ogrodem "[...]". Zdaniem organu nie można przyjąć wyjaśnień, iż był to pracowniczy przyzakładowy ogród działkowy, bowiem Zakłady [...] nie posiadały prawa do tego gruntu. W odniesieniu do POD "[...]" przy ul. [...] zachowała się decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz ww. Zakładów brak takiej decyzji dla wnioskowanego terenu wskazuje, że nie został on przekazany formalnie, w sposób zgodny z przepisami prawa. W świetle zgromadzonego materiału wskazane grunty zostawały w bezpośrednim władaniu Prezydium MRN wykonującej uprawnienia Skarbu Państwa, a następnie Gminy B.. Podmioty te w sposób niezakłócony dokonywały podziałów geodezyjnych nieruchomości i przenosiły prawa do jej części (własności, użytkowania wieczystego). Ogrody nie spełniały również wymogów formalnych ustawy, w tym co do ilości działek i ich powierzchni. W ocenie organu przedłożone przez wnioskodawcę wskazane dokumenty, również nie dają podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Działki na przedmiotowym terenie zostały założone w sposób nieformalny, jako ogródki przydomowe względnie podwórka do obsługi przyległych bloków mieszkalnych. Nie miały one charakteru pracowniczych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a tym samym nie mogły stać się pracowniczymi względnie rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu kolejnych ustaw. Byt stworzony niezgodnie z przepisami prawa nie może zatem korzystać z tego typu ochrony. W odwołaniu od powyższej decyzji Polski Związek Działkowców Okręg w B. zarzucił naruszenie: art. 75 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy o ROD poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wadliwym uznaniu, że sektor rodzinnego ogrodu działkowego "[...]" położony przy ul. [...] w B. nie stanowi rodzinnego ogrodu działkowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał ustalenia organu pierwszej instancji oraz przytoczył treść przepisów art. 75 i 76 ustawy z 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia faktyczne Prezydent Miasta B. poczynił w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczegółowo opisując w uzasadnieniu decyzji oraz ocenił dowody przedłożone przez wnioskodawców. Kolegium ocenę tę podzieliło przyjmując ją za własną. Kolegium wskazało, że wydanie pozytywnej decyzji w sprawie na podstawie ww. ustawy wymagałoby stwierdzenia, że na wnioskowanym terenie istniał ogród działkowy odpowiadający warunkom ustawowym. Takich zaś ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy poczynić nie można, czemu dał wyraz w decyzji organ pierwszej instancji.. W przeciwnym razie właściciel nieruchomości nie mógłby wydać decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w stosunku do którego stowarzyszenie ogrodowe nie mogło wykazać tytułu prawnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego organ odwoławczy stwierdził, ze zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych przepisy dotyczące prowadzenia i zakładania pracowniczych ogrodów działkowych odnoszą się do czasowych ogrodów działkowych. Urządzenia czasowych ogrodów działkowych mogą nosić charakter prowizoryczny. Skoro działki na przedmiotowym terenie zostały zorganizowane w sposób nieformalny, jako ogródki przydomowe względnie podwórka dla obsługi przyległych bloków mieszkalnych nie miały charakteru pracowniczych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a tym samym nie mogły stać się pracowniczymi, wzgl. rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu kolejnych ustaw. Ponadto brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia połączenia z ogrodem "[...]", zatem i ta argumentacja nie może uzasadniać zastosowania w okolicznościach sprawy regulacji art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia o ROD. Kolegium wyjaśniło, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się adnotacja, iż wraz z uprzednią decyzja organu odwoławczego zwrócono do organu pierwszej instancji bez kart 194-210, które stanowią dokumentację organu II instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Polski Związek Działkowców Okręg w B. zarzucając jej naruszenie: art. 75 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 11 ust. 3 i art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wadliwym uznaniu, że sektor rodzinnego ogrodu działkowego "[...]" położony przy ul. [...] w B. nie stanowi rodzinnego ogrodu działkowego. Z tych powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła obszerną argumentację powyższych zarzutów, kwestionując ocenę organów i wskazując jej zdaniem dokumenty które wykazują, że na wskazanym terenie został urządzony pracowniczy ogród działkowy dla pracowników Zakładów [...]" mimo nieodnalezienia dokumentów potwierdzających formalne przekazanie nieruchomości przy ul. [...] na ten cel. Strona skarżąca przywołała poszczególne złożone do akt sprawy dokumenty, które jej zdanie potwierdzają jednak istnienie ROD "[...]" przy ul. [...]. Zakwestionowano również stanowisko organu odwoławczego, iż ogród działkowy znajdujący się przy ul. [...] nie spełnia warunków ustawowych ROD, bowiem Kolegium nie wskazało jakich warunków ten ogród działkowy nie spełnia i do jakiej konkretnie to stwierdzenie ustawy odnosi. Nadto strona skarżąca wywiodła, że obowiązuje art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z 1981r., zgodnie z którym czasowy ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W piśmie z 4 kwietnia 2019r. strona skarżąca podtrzymała w całości swoje stanowisko, wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów tj. legitymacji członkowskich w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]" i "[...]", kopii dowodów wpłat oraz pisma działkowców z [...].07.1987r. na okoliczność istnienia i funkcjonowania w B. przy ul. [...] Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", następnie działającego pod nazwą "[...]", zaś z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych działającego jako Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem, nie natomiast treść skargi. Przedmiot skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r. [...], którą Prezydent Miasta B. odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców w Warszawie prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny, nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr [...] obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Gminy B.. Podstawę zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania inicjującego postępowanie administracyjne (wniosek z 26 września 2016r.) był przepis art. 75 ust. 6 ustawy z dnia z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 2176, dalej "u.r.o.d."). Zgodnie z ust. 1 tej regulacji w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 19 grudnia 2016r., może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). W świetle przytoczonych przepisów zasadne jest twierdzenie, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 u.o.r.d. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Na organie rozpoznającym wniosek o stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe, spoczywa zatem obowiązek zbadania, czy na gruncie publicznym został zlokalizowany rodzinny ogród działkowy oraz, czy w stosunku do niego w odpowiednim czasie została wydana decyzja o likwidacji, czy też nie. W kontrolowanej sprawie sporną kwestią pozostaje czy ogród działkowy pod nazwą "[...]", o którym mowa w ww. przepisach powstał, został wpisany jako ogród działkowy do rejestru pod konkretnym numerem i nadal istnieje, przy czym ani wnioskodawca ani organy nie określiły jednoznacznie jakich części wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych rozpoznawana sprawa dotyczy (jakiej konkretnie powierzchni gruntu). Strona skarżąca ogólnikowo wniosła o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości (część działek nr [...] oraz działki [...]), bez określenia powierzchni, na której jej zdaniem zlokalizowany jest pracowniczy ogród działkowy. Twierdzi również, iż przedmiotowy ogród działkowy, który został utworzony w latach 60-tych XX wieku jako ogród przyzakładowy Zakładów [...]", w roku 1974 r. został włączony do istniejącego przyzakładowego pracowniczego ogrodu działkowego pod nazwą "[...]" położonego w B. przy ul. [...] i stanowi jego sektor. Niesporna pozostaje jedynie okoliczność, iż nie została wydana w zakreślonym terminie decyzja o likwidacji ww. działkach ogrodu działkowego. Sąd zważył, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie co do jej istoty, nie odniósł się konkretnie do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie dokonał dostatecznej oceny co do koniecznych dla ustalenia podstawowych okoliczności i ogólnikowo powielił stanowisko organu pierwszej instancji. Tymczasem nie jest istotą postępowania wywołanego odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie ocena prawidłowości tej decyzji i wskazanie na podzielnie jego oceny zgromadzonych dowodów. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględniając powyższe dokona własnej oceny co do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, zakresu powierzchni terenów. Których dotyczy wniosek, sposobu użytkowania tych terenów, oceni zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wiarygodność i moc dowodową dokumentów składanych przez wnioskodawcę i w tym zakresie da wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ w ramach przepisów art. 136 i 138 k.p.a. winien rozważyć potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego chociażby o szczegółową dokumentację związaną z twierdzeniem wnioskodawcy, co do włączenia pierwotnego ogrodu działkowego "[...]" przy ul. [...] do przyzakładowego pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" przy ul. [...], celem zweryfikowania chociażby zapisów i dokumentów gromadzonych przez podmiot prowadzący rejestr ogrodów działkowych i prześledzenie ewentualnych zmian w powierzchni czy określeniu także dotyczącego Ogrodu "[...]" w całym okresie od powstania, aż do chwili obecnej. W tym analizy treści ewentualnych decyzji lub innych aktów lokalizacyjnych , po kątem zweryfikowania twierdzeń skarżącej o włączeniu w roku 1974r. do tego istniejącego nadal pracowniczego ogrodu działkowego – wskazywanego ogrodu "[...]". Nie może bowiem budzić wątpliwości, że nie można domniemywać formalnej lokalizacji i utworzenia ogrodu działkowego, zgodnie z obowiązującym w danych czasie przepisami, lecz okoliczność ta winna zostać wykazana stosowanymi dokumentami. W sytuacji zatem gdy wnioskodawca wywodzi, że na wskazanych działkach lub ich częściach został zlokalizowany ogród działkowy, będący pracowniczym ogrodem działkowym, winien to wykazać stosowanymi dokumentami, co oczywiście nie zwalnia organu administracji od prowadzenia postępowania dowodowego i podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przy czym należy wskazać, iż wbrew oczekiwaniu strony skarżącej, przedkładane w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego legitymacje działkowca, lub dowody uiszczania składek nie są wystarczającym dowodem mogącym stanowić podstawę dla oceny, że nastąpiło urządzenie na danym terenie, w stosownym trybie przez właściwe władze ogrodu działkowego, jako prawnie uregulowanej formy władania gruntem, także o charakterze czasowym. Skoro ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych posługuje się pojęciem "lokalizacja", to w odniesieniu do ogrodu działkowego oznacza, że ogród taki może zostać utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w decyzji administracyjnej. Wynika to bowiem z analizy przepisów wszystkich kolejnych regulacji prawnych dotyczących tworzenia pracowniczych ogrodów działkowych w tym zarówno ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117 z późn.zm.), ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996r. Nr 85, poz. 390 z późn.zm.), ustawy z 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) oraz obowiązującej obecnie ustawy z 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Wskazuje na to chociażby analiza art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Pierwszy z przepisów przewidywał, że grunty pod ogrody są przekazywane nieodpłatnie w użytkowanie, a art. 11 ustawy łączył przekazanie takiego gruntu z powstaniem czasowego pracowniczego ogrodu działkowego, przy czym należy stwierdzić, że formą czynności prawnej zastrzeżoną dla wywołania określonego w cytowanej ustawie skutku tj. powstania czasowego pracowniczego ogrodu działkowego mogła być jedynie decyzja administracyjna, jako akt o charakterze konstytutywnym. Z uwagi więc na tak doniosłe skutki w zakresie dysponowania gruntem publicznym, zasadne było precyzyjne określenie w takiej decyzji, jakiego gruntu dotyczy oddanie w użytkowanie, a więc w konsekwencji utworzenie ogrodu. Z tego sąd wywodzi, że skoro w decyzji administracyjnej oddającej w użytkowanie na cele ogrodu organ wskazał grunt, to przyznanie praw rzeczowych dotyczyć może tylko i wyłącznie tego gruntu. Reasumując, założenie, "przeznaczenie na potrzeby", "lokalizacja" w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym posługuje się ustawodawca zarówno w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych jak i ustawie o ogrodach rodzinnych winna być rozumiana jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby bowiem to tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego terenu. Aby stwierdzić lokalizację ogrodu na określonym gruncie, musi istnieć ku temu podstawa prawna, a jest nią decyzja lokalizacyjna, konkretyzująca miejsce powstania ogrodu. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której ogród działkowy samowolnie zajmuje przyległe mu tereny, nawet na cele związane z jego funkcjonowaniem, gdyż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 ustawy o ROD konieczne jest nie stwierdzenie, że na wnioskowanym terenie ogród funkcjonuje, ale że funkcjonowanie to jest legalne, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej, tj. decyzji administracyjnej lokalizującej ogród. W ocenie Sądu przykładowo z faktu samowolnego zajęcia działki gruntu, przy okazji tworzenia ogrodu działkowego na działce objętej formalną prawną lokalizacją, a nawet funkcjonowanie ogrodu na takiej nieruchomości, nie może zostać uznane za lokalizację rodzinnego ogrodu działkowego, z którym związane jest uprawnienie do zgłoszenia żądania, o którym mowa w art. 75 ust. 6 u.o.r.d. Powyższa wykładnia norm prawa materialnego, nie przesądza jednak o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, której treść w kontekście braku szczegółowej oceny nawet zgromadzonego materiału dowodowego, możliwości poszukiwania dalszych dowodów i ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, chociażby zasięgu żądania wniosku, stanu prawnego poszczególnych działek i nieruchomości objętej wnioskiem, sposobu użytkowania i podmiotów użytkujących obecnie, skutków i konsekwencji zawieranych umów dzierżawy osób fizycznych, skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Odnoszenie się zatem do dalej idących zarzutów skargi byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne, bowiem sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji drugiej instancji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, jak oczekuje tego strona skarżąca. Rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co w niniejszej sprawie Sąd uczynił, uznając za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W ocenie Sądu, z podanych wyżej przyczyn zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ odwoławczy wszechstronnie oceniony w tym aspekcie czy umożliwia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czy nie pominięto okoliczności mogących mieć znaczenie, w świetle wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oczywiście z uwagi na przedmiot sprawy strona wnioskująca winna podjąć we własnym zakresie także starania ewentualnego pozyskania dowodów mogących mieć znaczenie dla pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sprawy. Na obecnym etapie sprawy, subiektywne przekonanie strony skarżącej, co do tego, iż z samego faktu niewydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, wywodzić może skutecznie swoje prawo do stwierdzenia prawa użytkowania wskazywanych przez nią gruntów nie jest zasadne. Nie znajduje ono również oparcia w obowiązującym stanie prawnym. W ocenie Sądu na dzień wydania zaskarżonej decyzji również nie wyjaśniono, czy zaistniały pozytywne przesłanki wydania decyzji o likwidacji ROD na wskazywanym terenie, w szczególności czy w ogóle został tam zlokalizowany rodzinny ogród działkowy. W przypadku wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania obowiązkiem organu jest zbadanie zarówno przesłanek pozytywnych jak i negatywnych, co wynika z wykładni powiązanych przepisów art. 75 i art. 76 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby przesłanki negatywne zostały przez organy przeanalizowane. Do tej istotnej kwestii nie odniosło się Samorządowego Kolegium Odwoławcze w skarżonej decyzji. Powyższe przyczyny stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. O zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi 200 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa – 17 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł, w wysokości uwzględniającej nakład pracy i stopień skomplikowania sprawy).