II SA/Bd 310/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w P. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów badań oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. ustalił koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Spółkę A do przekazania kwoty [...] zł na rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B., w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. przeprowadził kontrolę sanitarną w wyniku której stwierdzono sprzedaż produktów mogących stanowić środki zastępcze odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani (Dz.U. z 2012 r., poz. 124). Podczas kontroli pobrano próbki produktów: [...] (10 sztuk), [...] (10 sztuk), [...] (10 sztuk), [...] (6 sztuk), [...] (6 sztuk), [...] (10 sztuk), [...] (1 sztuka), [...] (10 sztuk), [...] (6 sztuk), [...] (6 sztuk), [...] (6 sztuk), [...] (6 sztuk). Organ wyjaśnił również, że wysokość opłaty za badanie ustalono na podstawie pisma Narodowego Instytutu Leków w W. z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], w którym wskazano koszt określenia składu chemicznego próby: [...] zł netto za badanie 1 środka zastępczego ([...] zł brutto). Do zbadania pobrano 12 próbek produktów. Łączny koszt przeprowadzenia badań określono na [...] zł, do tej kwoty dodano koszty przygotowania próbek do wysyłki (koszty wynagrodzenia brutto 22 zł + koszty pośrednie [...], co po zaokrągleniu dało kwotę [...] zł) oraz koszty przesyłki kurierskiej ([...] zł brutto). W odwołaniu Spółka A działając przez pełnomocnika zarzuciła decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. naruszenie: - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów z kontroli prowadzonej z rażącym naruszeniem ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, a tym samym nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej; - art. 27 ust. 4 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w sprawie; - art. 107 i 108 K.p.a. poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji – niewykazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawych. Wg Spółki próbki zatrzymano bezprawnie w toku kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w B.. Czynności kontrolne podjęto bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej co jest sprzeczne z art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz wbrew dyspozycji art. 80 b ww. ustawy przeprowadzono kontrolę w obecności funkcjonariuszy Policji. Ponadto organ naruszył art. 79 ww. ustawy nie zawiadamiając strony o zamiarze wszczęcia kontroli. Wg Spółki organ w sposób niezgodny z prawem nałożył na nią obowiązek uiszczenia wskazanej kwoty w terminie 14 dni od doręczenia nieprawomocnej decyzji, przez co w sposób dorozumiany nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji organ pierwszej instancji wymienił 12 nazwy próbek produktów pobranych do badań podczas kontroli, uznając zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. za bezzasadny. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutów naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznając, że zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu od wszczętych czynności kontrolnych zostało podpisane przez sprzedawcę, jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu uprawniającego tą osobę do występowania w imieniu kontrolowanego. Wobec tego organ pierwszej instancji nie uznał zawiadomienia za wniesionego w sposób właściwy i słusznie podjął czynności kontrolne, natomiast sprzeciw podpisany przez pełnomocnika Spółki wpłynął do organu już po zakończeniu czynności kontrolnych. Wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów będą dowodem potwierdzającym lub wykluczającym negatywny wpływ zatrzymanych produktów na zdrowie lub życie człowieka. Stosowanie do art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej koszty niezbędne do przeprowadzania oceny i badań bezpieczeństwa produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi ponosi strona postępowania. W przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia, koszty te zostaną zwrócone stronie. Decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uznanie przez Spółkę 14 dniowego terminu płatności za nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest nadinterpretacją strony. Organ za bezzasadny uznał również zarzut odwołania dotyczący obecności funkcjonariuszy policji w czasie wykonywania czynności kontrolnych, wskazując, że taka okoliczność nie miała miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Spółka ponownie przywołała zarzuty naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 27 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 107 § 1 i 108 K.p.a. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez brak wykazania niezbędności badań oraz niewskazanie powodu dla którego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. skorzystał z usług Narodowego Instytutu Leków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że Narodowy Instytut Leków w W. jest czołowym europejskim laboratorium badającym nowe narkotyki syntetyczne, który posiada doświadczenie w badaniach i bogatą bazę danych wzorców. Ze względu na nowoczesne techniki stosowane przez Instytut, wyniki badań przedstawiają pełną i precyzyjną identyfikację wszystkich związków obecnych w "dopalaczach", także nowych substancji psychoaktywnych. Wskazał również, że zasadnie organ pierwszej instancji nie zastosował art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ze względu na uzasadnione bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia i słusznie nie zawiadomił strony o zamiarze wszczęcia kontroli z uwagi na jej zakres, tj. wprowadzanie do obrotu domniemanych środków zastępczych. Wyniki badań próbek pobranych podczas kontroli w dniu [...] października 2012 r. potwierdziły obecność w produktach o nazwach handlowych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] analogów strukturalnych substancji wymienionych w załącznikach do ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani. Zgodnie z opinią Narodowego instytutu Leków wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu powyższej ustawy. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Stosownie do art. 44 b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zabronione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności (zgodności z prawem) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując sądowej kontroli w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem tej kontroli jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] dotycząca ustalenia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia badań próbek i oceny produktów pobranych w trakcie kontroli w sklepie "[...]" w B., należącym do Spólki A oraz zobowiązania ww. spółki do przekazania kwoty [...] zł na rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologiczne w B. Stosownie do art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212 poz. 1263) powoływanej dalej jako ustawa o PIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" wskazuje, że katalog sposobu realizacji tych zadań nie ma charakteru zamkniętego. Podstawę podjętych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej działań stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2011 r. Nr 117 poz. 678). Stosownie do treści art. 44b ww. ustawy wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środków zastępczych jest zakazane. Art. 44 c ww. ustawy wskazuje natomiast, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Z kolei zgodnie z art. 27c ustawy o PIS przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1) i w przypadku wydania takiej decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt; nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3). Ustawodawca wskazał równocześnie, że koszty niezbędne do przeprowadzenia badań, o których mowa w ust. 1 ponosi strona postępowania (ust. 4) i dopiero w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty te zwracane są stronie postępowania (ust. 5). Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, poddaje się go badaniu na tą okoliczność, a koszty takich badań ponosi strona postępowania. Dopiero w sytuacji, w której wynik badań nie potwierdzi podejrzeń organu, zwraca się stronie poniesione przez nią koszty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ podjął czynności kontrolne w wyniku doniesień medialnych o domniemanej sprzedaży środków zastępczych w sklepie "[...] " przy ul. Ś. [...] w B. należącym do Spółki A. W wyniku tych czynności zabezpieczono produkty w stosunku do których zachodziło podejrzenie, że mogą one stanowić środki zastępcze. Uznać więc należy, że ziściła się przesłanka wskazana w art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. To natomiast uprawniało organ do zastosowania przepisu art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o PIS i poddaniu zabezpieczonych próbek badaniom celem weryfikacji podejrzeń, że stanowią one środki zastępcze, słusznie obciążając kosztami tych badań podmiot wprowadzający te produkty do obrotu, a więc skarżącą Spółkę. W podjętym rozstrzygnięciu organ wskazał jakie środki podlegały badaniu wskazując je z nazwy, przedstawił kalkulację kosztów przeprowadzenia badań, dokładnie wskazując poszczególne ich składniki. Wyjaśnił, że koszt określenia składu chemicznego jednego środka zastępczego wynosi [...] zł brutto oraz wskazał dodatkowe koszty w postaci wynagrodzenia pracownika, czy kosztów przesyłki kurierskiej. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę zaskarżone decyzje spełniają wymogi stawiane przez przepisy K.p.a. i nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości podjętych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki, nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku do tego podstaw. Stanowisko pełnomocnika skarżącej Spółki, iż określenie 14 dniowego terminu na przekazanie wskazanej w decyzji kwoty na rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. jest równoznaczne z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności o którym mowa w art. 108 K.p.a., w ocenie Sądu jest niczym nieuzasadnioną nadinterpretacją. Przepis art. 108 K.p.a. wskazuje sytuacje, w których decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a jego nadanie powinno być wyraźnie wskazane w rozstrzygnięciu. Tymczasem w przedmiotowej decyzji organ zapisu o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zawarł, a ustanowiony termin 14 dni wynika z treści art. 261 §1 K.p.a. Przepis ten wskazuje, że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. W związku z powyższym wyznaczenie takiego terminu na wykonanie zobowiązania nie narusza przepisów prawa i nie jest dorozumnym nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, a określenie terminu wykonania zobowiązania jest niezbędne, aby decyzja o kosztach była wykonalna w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez organy państwowej inspekcji sanitarnej lecz ocena legalności decyzji organów określających koszty przeprowadzenia badań niezbędnych do oceny czy poddane tym badaniom produkty stanowią zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Nie może wobec tego odnieść skutku zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów, bowiem legalność działań podjętych w trakcie kontroli leży poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 423/13 przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają zagwarantować aby prowadzenie, podejmowanie działalności gospodarczej było wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa ( art. 6 ust. 1 ustawy). Nie gwarantują one zaś swobody działalności gospodarczej sprzecznej z prawem. Organy wykonujące czynności kontrolne, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorczy, niemniej jednak przedsiębiorca jest zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia , zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska ( art. 79 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 5 , art. 80 ust. 2 pkt 2 i 4 ). Jednym z takich warunków jest zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych, którymi niewątpliwie są zabezpieczone w trakcie produkty, co potwierdza protokół badań przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Nie znajduje uzasadnienie również zarzut niewskazania przez organ pierwszej instancji powodu dla którego skorzystał on z usług Narodowego Instytutu Leków, a nie innej jednostki badawczej. Wybór placówki badawczej, która ma przeprowadzić badania laboratoryjne należy wyłącznie do organu inspekcji sanitarnej i pozostaje poza zakresem wpływu i oceny strony. Ponadto stwierdzenia zawarte w skardze o tym, że koszty badań przeprowadzonych przez Pracownię Toksykologii Zakładu Medycyny Sądowej Collegium Medicum [...] w K. są o połowę tańsze nie znajdują żadnego potwierdzenia i nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.