II SA/Bd 316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 zpóźn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n."., art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), zwaną dalej: "pb" oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwaną dalej: "k.p.a.", odmówił zobowiązania uczestniczki G. D. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie P. , gmina P., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]. Powyższe rozstrzygnięcie, organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: spółka E. z siedzibą W G., Oddział w T., zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela działki nr [...], tj. uczestniczkę do udostępnienia nieruchomości, w trybie art. 124b u.g.n., celem przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]. Wniosek został uzasadniony tym, iż na ww. działce przebiega linia energetyczna SN 15 kV relacji GPZ [...], a zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Z treści wniosku wynika, że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów, słupów oraz wymianie izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Zgodnie z Wytycznymi programowymi na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami (10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień) stanowiącymi załącznik do wniosku, w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50mm na odgałęzieniach. Do wniosku zostało dołączone również pismo z którego wynika, że właściciel nieruchomości domaga się odszkodowania za wymianę przewodów i słupa, natomiast firma [...] zaproponowała wypłatę wynagrodzenia w kwocie [...]zł za jednorazowe udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, iż planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". W przedmiotowym postępowaniu remont linii polegał będzie na wymianie przewodów, słupów oraz wymianie izolatorów. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka E. z siedzibą w G., Oddział w T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 b u.g.n. w związku z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W ocenie odwołującej się organ pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest remontem istniejącej sieci energetycznej. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej na nowe i dotyczy działań związanych z istniejącą linią energetyczną. Takie działanie, zdaniem odwołującej się zawiera się zarówno w potocznym rozumieniu remontu jak i legalnej definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 8 p. b. Odwołująca się podniosła, że w przypadku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co jest cechą charakterystyczną dla dokonania przebudowy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 9a, art. 124b u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: W świetle przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów (pisma pełnomocnika [...] z dnia [...] i [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia i [...] czerwca 2016 r. oraz pisma Pani D. z dnia [...] lipca 2016 r.) warunek podjęcia próby uzyskania zgody właścicielki nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie należy uznać za spełniony. Według załączonych Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami - 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana słupa, izolatorów i przewodów. W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50mm na odgałęzieniach. Podkreślić należy, że organy rozpatrując przedmiotową sprawę, wzięły pod uwagę zakres prac przewidzianych na całej linii energetycznej [...], a nie tylko na działce uczestniczki, gdyż ta stanowi jeden obiekt budowlany i w odniesieniu do tego obiektu należało zbadać wpływ prac na zmianę jego parametrów technicznych i użytkowych. Działania inwestora polegające na rozbiórce poszczególnych ścian budynku i postawieniu w ich miejsce nowych nie stanowią remontu, lecz budowę bądź przebudowę (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej [...] na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. W wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16 NSA podkreślił, że roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Co istotne na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25mm i 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm na linii głównej, a AFL 25mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35mm i 50mm. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. "(...) sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa (...)" - wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16. Należy zauważyć, że zgodnie z "Wytycznymi programowymi (...)" nastąpi także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania w linii głównej. Zatem obiekt zyska również nową funkcję w postaci zdalnego sterowania, której dotychczas nie posiadał. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku spółka E. i załącznikach stanowi więc w opinii tut. organu określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę". Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka E. zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: a)utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie remont, b) niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont, c) błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii, 2)oraz naruszenie art. 124b u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie. W ocenie skarżącej, organy obydwu instancji nie uzasadniły, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii remontu, dokonując jednocześnie błędnej oceny argumentu, że parametry linii nie ulegną zmianie, bo – w ocenie skarżącej – nie uzasadnia tego zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca zwróciła uwagę na specyfikę remontu obiektu liniowego. Cechą charakterystyczną takiego obiektu jest długość linii i trakcji i to ten parametr ma najistotniejsze znaczenie. Bezpodstawne jest twierdzenie, że zmiana przekroju przewodów prowadzi do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. W ramach planowanych prac nie ulegnie zmianie długości ani napięcie linii. Przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego. Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie ocenił, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii ulegną zmianie. Po remoncie będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem i mająca ten sam przebieg, co obecnie. Wojewoda błędnie uznał, że prace polegające na wymianie przewodów linii stanowią jej przebudowę. Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac na nieruchomości nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Skarżąca podniosła, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że użycie aktualnie stosowanych wyrobów w postaci przewodów i słupów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. Remont, jak wskazała skarżąca, może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest zatem wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, należało planowane prace zakwalifikować jako mieszczące się w pojęciu remontu linii elektroenergetycznej, co tym samym uzasadniało wydanie, zgodnie z wnioskiem inwestora, decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124b u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi rozbieżność w ocenie pomiędzy organem i skarżącą spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ przebudową. W świetle art. 124b ustawy tylko remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia we wskazanym trybie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się więc do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem. Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. ), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych z modernizacją istniejącej linii napowietrznej polegających na wymianie wszystkich słupów, fundamentów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Na zapytanie organu odwoławczego w przedmiocie udzielenia szczegółowych informacji, czy planowany remont dotyczy całej linii SN 15 kV relacji GPZ [...], czy jedynie poszczególnych jej fragmentów oraz jakie parametry techniczne i użytkowe ma obecna linia i w jaki sposób wpłynie na nie planowany remont, inwestor udzielił odpowiedzi, że planowany remont dotyczy tylko fragmentów linii SN - [...], a wspomniane parametry techniczne nie ulegną zmianie. Załączono również wytyczne programowe. Wynika z nich, że oprócz wymiany słupów, wymianie będą podlegać przewody, i tak, przewody typu AFL 25 i 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm zostaną wymienione na AFL 35 i 50 mm, co oznacza zmianę parametrów w stosunku do poprzednio istniejących. W tych warunkach należy zgodzić się z organem, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego Organ wskazując na tak określony zakres planowanych słusznie stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy. Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.