II SA/Bd 319/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2015 r. [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł dla A. J. – inwestora samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie przeznaczone na kotłownie i pomieszczenie gospodarcze oraz o taras na nieruchomości przy ul. [...] w Z. K. (działka [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w związku z tym, że wyżej wskazana rozbudowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010 r., [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem znak [...] nałożył na inwestora przedłożenia w terminie do [...] 2015 r. określonych dokumentów – zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu budowlanego i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, po zbadaniu kompletności przedłożonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...], na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie. Po spełnieniu w dniu [...] 2015 r. obowiązku wynikającego z przywołanego postanowienia, ustalona została opłata legalizacyjna w kwocie [...]zł. Organ wyjaśnił przy tym, że po wniesieniu opłaty legalizacyjnej zostanie wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, zaś w przypadku braku uiszczenia opłaty, wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. J. wskazała, że została wprowadzona w błąd przez pracownika Urzędu Miasta, do którego zgłosiła się w 2010 r., chcąc dobudować kotłownie do budynku mieszkalnego. Uzyskała ona od tego pracownika informację, że do 30 m2 może wykonać pomieszczenie bez projektu budowlanego. Do 2014 r. skarżąca nie miała świadomości, że pomieszczenie nie zostało wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Skarżąca podjęła, opisane przez nią w odwołaniu, kroki w celu legalizacji pomieszczenia, przedkładając wszelkie niezbędne dokumenty. Skarżąca wniosła o anulowanie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest kolejnym krokiem w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. z obowiązującą ustawą z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Z kolei wysokość opłaty uzależniona jest od kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu (w) i stawki opłaty (s), co wynika z art. 49 ust. 2 i art. 59 f Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarto przejrzyste wyliczenie przedmiotowej opłaty. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w zażaleniu sprawy anulowania opłaty legalizacyjnej WINB wyjaśnił, że w kwestii tej strona powinna zwrócić się do Wojewody, jako uprawnionego organu podatkowego. Odnosząc się do kwestii wprowadzenie skarżącej przez pracownika Urzędu Gminy, organ odwoławczy wskazał, że PINB przesłuchał wskazaną przez skarżącą osobę, jednakże nie pamiętała ona co powiedziała skarżącej w sprawie rozbudowy budynku. Pracownik ten oświadczył, że przygotował decyzję o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. K. i że nie wie dlaczego nie została ona doręczona skarżącej po jej sporządzeniu a dopiero [...].2014 r. WINB podniósł w związku z tym, ze ww. decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi pozwolenia na budowę, a jedynie jeden z niezbędnych dokumentów do uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany był wstrzymać roboty budowlane związane z samowolą budowlaną i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co też uczynił postanowieniem z dnia [...].2015 r. Po wykonaniu przez stronę zobowiązaną nakazanych czynności, powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu II instancji wysokość opłaty zostało prawidłowo wyliczona i WINB nie może jej zmienić ani anulować, ponieważ nie posiada instrumentów prawnych w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. J. ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu oraz wniosła o przesłuchanie Kierownika Posterunku Policji w Z. K. st. asp. M. W., który z uwagi na swoje kompetencje oraz uczestnictwo we wszystkich czynnościach PINB mógłby wyjaśnić w organach administracyjnych całą sytuację jako obserwator. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia skarżąca rozbudowała w 2010 r. budynek mieszkalny jednorodzinny o pomieszczenie przeznaczone na kotłownie, pomieszczenie gospodarcze oraz taras (wynika to m.in. opinii technicznej, a także postanowienia Policji w Z. K. z dnia [...].2015 r. (k. 353-349). Nie budzi też wątpliwości, że dla planowanej rozbudowy w momencie jej wykonania i z chwilą wszczęcia postępowania ([...] 2014 r.) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie (por. art. 29 ust. 1 pkt 1a) ustawy Prawo budowlane). Do zmiany przepisów w tym zakresie doszło od 28 czerwca 2015 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw , która jednakże nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, poza kwestiami dot. opłaty legalizacyjnej, bowiem postępowanie zostało wszczęte [...] 2014 r., a zgodnie z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy z 20 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 3 omawianej ustawy do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zaznaczyć przy tym należy, że w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej i wysokości tej opłaty dla przedmiotowej inwestycji przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. nie wprowadziły istotnych zmian (obecnie zastosowanie ma art. 49b ust. 4 dot. obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, zamiast art. 49 ust. 1 dot. obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezsporne jest także to, że skarżąca nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę budynku mieszkalnego). Istotnym jednak problemem zaistniałym w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie, czy można przyjąć, że skarżąca dokonała w 2010 r. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie przeznaczone na kotłownie i pomieszczenie gospodarcze oraz o taras. Jest to istotne z uwagi na to, że jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/10, "wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlany organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby art. 50 i 51 p.b, lecz nie art. 48 p.b." Ustalenie w niniejszej sprawie, że skarżąca dokonała zgłoszenia oznaczałoby, że organ nie miał podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej. W aktach administracyjnych brak pisma skarżącej z dnia [...].2010 r., którym wystąpiła do Wójta Gminy [...] w związku z zamiarem rozbudowy budynku mieszkalnego. Nie wiadomo czy pismo to miało formę zgłoszenia zamiaru rozbudowy budynku, czy jak wskazuje się w załączonej do akt administracyjnych decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010 r., nr [...] zawarto w nim wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że w związku z uzyskaniem w 2010 r. błędnej informacji od ówczesnego pracownika Urzędu Gminy w [...], o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, złożyła w dniu [...].2010r., w Urzędzie Gminy, wniosek o wyrażenie zgody na rozbudowę istniejącego domu. Z oświadczenia skarżącej wynika zatem, że dokonała we właściwym urzędzie zgłoszenia zamiaru rozbudowy obiektu, co wskazywałoby że w niniejszej sprawie powinno toczyć się postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane) nie zaś postępowanie legalizacyjne. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia. Organ nie może bowiem przejść do porządku nad faktem wpłynięcia w dniu [...] 2010 r. pisma od strony, co zostało zaewidencjonowane w księdze wpływu pism, pod ww. datą i numerem wpływu [...], które uległo zaginięciu i którego treści nie ustalono. Treść tego pisma może mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji organ powinien poczynić procesowe czynności celem odtworzenia treści ww. pisma, nie wyłączając nawet poczynienia tych ustaleń w ramach procedury odtworzenia akt. Potrzeba ta jest tym bardziej istotna, że dodatkową okolicznością, która budzi poważne wątpliwości, co do zachowania podstawowych standardów praworządności w niniejszej sprawie, stanowi również niewyjaśniony fakt, dlaczego decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2010 r., została doręczona skarżącej dopiero w dniu [...].06.2014 r. Oba powyższe zagadnienia nie zostały wyjaśnione, ani też omówione przez organy, poza jedynie przyznaniem okoliczności doręczenia stronie decyzji z dnia [...].2010 r, w dniu [...].2014 r. Bez wyjaśnienia powyższych zagadnień, nie można też wykluczyć, że zachodzi pomiędzy nimi związek przyczynowy, jak też, że mogą one wpłynąć na ocenę wiarygodności zeznań świadka M. J.. Brak takich ustaleń stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 k.p.a. i oznacza, że merytoryczne rozstrzygnięcia organów były przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi więc konieczność wyjaśnienia treści pisma złożonego przez skarżącą w dniu [...] 2010 r., które zostało zarejestrowane w ewidencji wpływów pism pod nr [...], oraz wyjaśnienia przyczyn doręczenia skarżącej stronie decyzji z dnia [...].2010 r, w dniu [...].2014 r. oraz dokonanie właściwej, a więc wyczerpującej analizy tych faktów w zakresie rozważenia, czy mają one wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)