II SA/Bd 32/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] listopada 201 r. nr SKO–82-796 /21 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z [...] sierpnia 2021 r. odmawiającą M. P. (tj. Skarżące) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na niepełnosprawnym dziadkiem S. S.. Kolegium ustaliło, że S. S. posiada orzeczenie o niepełnosprawności zaliczającego go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Niepełnosprawny posiada dwóch synów. Skarżąca, która sprawuje nad nim opiekę, jest jego wnuczką. Synowie niepełnosprawnego nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub gdy nie są one w stanie sprawować opieki. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni jest osobą spokrewnioną z niepełnosprawnym w drugim stopniu. Żyją osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu (synowie), przy czym brak jest obiektywnych przyczyn, niezależnych od nich, które uniemożliwiają im sprawowanie opieki. Synowie niepełnosprawnego nie mają bowiem orzeczeń o niepełnosprawności; nie jest także obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki podnoszony fakt pracy zawodowej. Nie są zatem spełnione kumulatywnie określone w art. 17 u.ś.r. przesłanki przyznania świadczenie pielęgnacyjnego. W skardze do sądu M. P. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji Kolegium Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., podczas gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekł, iż tenże przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegającą na: a. pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy i przyjęciu, że faktycznie sprawowanie przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem nie jest wystarczające do uzyskania praw do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawny ma dzieci, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, b. nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalenie możliwości i realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego, 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki przez dzieci niepełnosprawnego w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska organu. Sąd podziela stanowisko, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca, wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuczka nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o.") dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Zwraca się poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, wskazując, iż w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, Wyrok NSA z 26.01.2022 r., I OSK 910/21, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro osoby spokrewnione ze S. S. w pierwszym stopniu (tzn. jego synowie) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), a jednocześnie Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziadka, to nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej dziadka – w rozumieniu k.r.o., a tym samym, iż była ona uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, niż uczynił to organ. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić także należy uwagę, iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznany za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu. Pokreślić także trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Nie można zatem przyjąć, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia w sytuacji, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady wnuk osoby niepełnosprawnej nie został bowiem wykluczony, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, z 26 stycznia 2022 r., I OSK 910/21, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 190 ust. 1 Konstytucji - nawiązujący do wyroku Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Umknęło uwadze pełnomocnika Skarżącej, że kwestia wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki i związana z tym kwestia wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w ogóle nie była wskazywana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji jako przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Sąd oddalił skargę.