II SA/Bd 321/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Grzęda (spr) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Andrzeja T. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę II SA/Bd 321/04 UZASADNIENIE [....] 2003 roku Andrzej T. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w R. Gmina S. W zarzucie podniósł, że w wyniku realizacji tego planu nastąpi istotne pogorszenie stanu środowiska przez: − wzrost zanieczyszczenia powietrza, − wzrost hałasu, − wzrost ryzyka skażenia gruntu i wód gruntowych, − obniżenie poziomu wód gruntowych, − zniszczenie gleb, − zmianę krajobrazu, − zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnych, − zmianę warunków siedliskowych roślin i zwierząt. Ponadto skarżący zarzucił, że projektowany plan zagospodarowania przestrzennego nakłada na niego obowiązek utrzymania 60% jego gruntu w stanie biologicznie czynnym a na terenie przeznaczonym dla przemysłu i usług tylko 30%. Sprzeciw skarżącego budziło również przeznaczenie części terenu na cele publiczne. W związku z tym żądał odpowiednich zmian w planie respektujących jego interes prawny lub stosownego zadośćuczynienia. Podniósł, że jeżeli Rada Gminy ustali plan zgodnie z potwierdzonym projektem zażąda: odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości albo zamianę nieruchomości na inną. W odpowiedzi na zarzut z [...] 2003 r. Burmistrz Gminy i Miasta S. stwierdził iż nie zostanie on uwzględniony w projekcie przedmiotowego planu. W uzasadnieniu odpowiedzi Burmistrz stwierdził, że każda działalność polegająca na zagospodarowaniu terenu z przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy usługowej, handlowej i produkcyjnej wraz z siecią dróg, infrastruktury technicznej powoduje określone zmiany stanu środowiska. Proponowane rozwiązania i zapis zakazujący przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowią gwarancję korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Różnica w obowiązku utrzymania w stanie biologicznie czynnym różnych procentowo powierzchni działek wynika z różnicy w funkcjach na jakie działki są przeznaczone. Dla działki skarżącego proporcja 60% powierzchni czynnej biologicznie i 40% powierzchni dla której nie wymaga się zachowania tej formy jest wystarczająca celom zaspokojenia potrzeb. W projekcie planu nie przewidziano terenów przemysłowych. Wydzielenie z przedmiotowej działki poza teren o szerokości 4 m z przeznaczeniem na chodnik i ścieżkę rowerową wynika z potrzeb społecznych. Służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach publicznych. Odszkodowanie za tereny przejęte na cele publiczne oraz ewentualne szkody będą przedmiotem odrębnego postępowania. Pismem z [...] 2003 roku Jadwiga i Andrzej T. wezwali Burmistrza Gminy i Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa zarzucając naruszenie artykułów: 7, 8, 9, 10 i 11 kpa oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8, art. 10, art. 12 i art. 17 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 9 ust. 4 i art. 17 p 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że odpowiedzi na wnioski, zarzuty i skargi były sporządzane niechlujnie z pogwałcaniem zasad postępowania administracyjnego. Ponadto organ nie podejmował niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz pomijał interes obywateli. Mając obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem obywatela jeżeli nie wykaże, że stoi temu na przeszkodzie interes społeczny lub prawo, organ w żadnej odpowiedzi nie powołał się na przepis prawny a także nie wykazał jaki interes społeczny nie zostanie zrealizowany jeśli w planie zostaną uwzględnione wnioski i zarzuty obywateli, a mimo to odmówił ich uwzględnienia w planie. Treść i forma pism podważa nasze zaufanie do organów Państwa oraz stawia pod znakiem zapytania kompetencję i kulturę prawną urzędników. W sposób arbitralny, niejasny i niezgodny ze stanem faktycznym przedstawione są przesłanki, którymi organ kierował się przy odrzucaniu wniosków i zarzutów. W żadnym razie nie dążył do uwzględnienia wniosków i zarzutów w zakresie możliwym do przyjęcia dla obu stron, do czego jest zobowiązany. Organ nie wywiązał się także z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na rezygnację ze składanych wniosków i zarzutów. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że przy sporządzaniu projektu planu podjęto działania które będą negatywnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska takie działanie jest obciążone obowiązkiem zapobiegania temu oddziaływaniu a w przypadku gdy negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane należy kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Obowiązek ten nie został wykonany. Wręcz przeciwnie. Wzrost zanieczyszczenia środowiska traktuje się jako normalny skutek zmiany w planie, zasady ochrony środowiska uwzględnia się w projekcie planu "stosownie do możliwości i potrzeb" a działania zmierzające do ograniczenia lub wyeliminowania uciążliwości podsumowuje stwierdzeniem, że przyjęcie "tych wniosków oznaczałoby rezygnację z zamiaru podjęcia zainwestowania terenu i pozostawienie go w takim stanie jaki jest obecnie..." Jedyny środek, który ma skompensować negatywny wpływ zmian w planie na środowisko polega na obowiązku utrzymania "terenu biologicznie czynnego" na określonej powierzchni działki. Obowiązek stosowania tego środka niezgodnie z art. 7 został nałożony w większym stopniu na tych którzy w mniejszym stopniu powodują zanieczyszczenie środowiska. Niezgodnie z zasadą: "Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu". Podniesiono również iż zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) burmistrz ma obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Burmistrz nie dopełnił tego obowiązku. Uchwałą nr [...] z [...] 2004 r. Rada Miejska w S. odrzuciła zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesione przez Andrzeja T. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Ważne jest to, by występujący z zarzutem dowiódł, że ustalenia planu naruszają jego interes prawny lub uprawnienia. Naruszenie takie jest równoznaczne z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. Podnoszona przez Andrzeja T. sprawa istotnego pogorszenia stanu środowiska w wyniku realizacji ustaleń planu jest pozbawiona podstaw prawnych. Stwierdzenia wymienione wyżej nie znajdują swojego odbicia w ustaleniach stanowiących treść projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każda działalność polegająca na zmianie zagospodarowania terenu z przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy usługowej, handlowej i produkcyjnej wraz z siecią dróg i infrastruktury technicznej może spowodować zmiany stanu środowiska. Jednakże w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla[...]" w R., gm. S. wprowadzono wiele zapisów, których celem jest minimalizowanie skutków wpływu ustaleń planu na środowisko i w sposób jednoznaczny można stwierdzić, że nie powodują one stanu, w którym korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy stanie się niemożliwe. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy w planie zagospodarowania ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Część działki nr [...], z wyłączeniem terenu przeznaczonego pod poszerzenie drogi powiatowej położona jest w obszarze oznaczonym w projekcie planu symbolem [...] Teren ten przeznacza się na cele zabudowy mieszkaniowej, dla którego ustalono wskaźnik zachowania 60% terenu powierzchni działki w formie biologicznie czynnej. Różne wielkości zachowania terenu powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnych terenów są wynikiem dostosowania potrzeb dla poszczególnych funkcji określonych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz wielkości działek na danym terenie. Na terenie [...] znajdują się działki o największej powierzchni i w tej sytuacji wskaźnik ten ustalono na poziomie 60%. W przypadku Andrzeja T. powierzchnia działki wynosi 2823 m2, natomiast pod zabudowę wg ustalonego wskaźnika pozostaje obszar o powierzchni 1129,2 m2. Teren taki uznano jako wystarczający do zaspokojenia potrzeb właściciela działki. Może być on przeznaczony na cele zabudowy, dojazdów, urządzeń i placów gospodarczych itp. Obecnie powierzchnia działki nr [...], która nie stanowi terenu biologicznie czynnego wynosi około 300 m2. Niniejsza działka położona jest bezpośrednio przy drodze powiatowej. Zajęcie części przedmiotowej działki (pasa o szerokości 4,00 m wzdłuż drogi) pod jego poszerzenie ma na celu polepszenie warunków z jej korzystania tj.: budowę ścieżki rowerowej i chodnika dla pieszych, zwiększenie bezpieczeństwa ruchu dla pojazdów samochodowych. Ma to dodatkowo zapewnić bezpieczne powiązanie komunikacyjne – piesze i rowerowe do centrum Rynarzewa, gdzie znajduje się szkoła, kościół, przychodnia lekarska oraz inne obiekty usługowo-handlowe. Zgodnie z § 44 ust. 2, § 47 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Szerokość chodnika przy jezdni nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, natomiast szerokość ścieżki rowerowej powinna wynosić nie mniej niż 2,0 m – gdy jest ona dwukierunkowa. Andrzej T. zaskarżył tą uchwałę jako podjętą z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że "w procedurze wprowadzania zmian do planu miejscowego naruszono prawo o czym zawiadamiał skarżący Burmistrza i Gminy S. W odpowiedzi na "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w procedurze wprowadzania zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w R.e nazwanego Osiedle [...]" z dnia [...] 2003 r. o czym otrzymał skarżący w odpowiedzi pismo Burmistrza Gminy i Miasta S. nr [...] z [...] 2003 r. odrzucające wezwanie jako przedwczesne i bezprzedmiotowe. Nie ma i nie przedstawiono wystarczających dowodów do stwierdzenia, że wprowadzone zmiany nie spowodują istotnego pogorszenia stanu środowiska. Ponadto skarżący uznał, że: − gabinet Burmistrza w interesie gminy należy zastawić małymi biurkami, − zezwolić na palenie papierosów i ustawienie nocnika przy każdym biurku a na kilku biurkach zezwolić na wyciskanie soku z marchewki na wynos, − dla dobra mieszkańców należy uciąć mu kawałek biurka, żeby poszerzyć przejście, − należy zobowiązać Burmistrza do zastawienia 60% powierzchni biurka – doniczkami z ziemią rodzimą bo przecież ma duże biurko i ostatnio miał tylko na biurku 1 arkusz formatu A4, − pozostali, a szczególnie ci którzy zajmują się wytwarzaniem soku i nie mają miejsca postawią tylko na biurku tylko 1 doniczkę". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę jako niezasadną należało oddalić. Z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy (wyjątek stanowią obszary morskich wód oraz morza terytorialnego) do zadań własnych gminy. Gmina ustalając przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada planistyczną swobodę w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest jednak ograniczona przepisami ustawy. Ograniczenia te wynikają zarówno z wymogów bardzo sformalizowanego postępowania w doprowadzeniu do uchwalenia planu jak i obowiązku uwzględnienia wymagań określonych w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy. Wymogi określone przepisami tej ustawy jak i innych ustaw szczególnych (co wynika z brzmienia art. 1 ust. 2) muszą być przestrzegane przez organy gminy, nie są pozostawione ich uznaniu. Oceniając zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy ma obowiązek ocenić zgodność tego projektu z przepisami prawa lecz także ustalić czy nie został naruszony interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzuty (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/00 OSNP 2002/15/346). Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu wniesionego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ustalania przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie wymogów tej procedury podlega kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów miedzy interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtujący wraz z innymi przepisami prawa wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. Jednak ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ochronę prawa własności gwarantuje też Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji). Jednakże ochrona ta nie jest absolutna. Już bowiem Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy (art. 64 ust. 3). Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności takie jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, walory ekonomiczne przestrzeni itp. Przytoczone względy wskazują na istotne znaczenie w procedurze planowania przestrzennego zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość wniesienia zarzutu służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organ gminy (zarząd, rada gminy), którym ustawa nadaje określone kompetencje winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś obowiązkiem Rady Gminy jest rozważenie naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut; czyniąc to winna ocenić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organ podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób wszechstronny oraz wyczerpujący ustalił i rozważył istotne okoliczności sprawy, przy właściwym zastosowaniu przepisów materialnych i proceduralnych mających zastosowanie w sprawie, w szczególności: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18, art. 19, art. 20, art. 24 cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ Gminy wskazał konkretne przesłanki, jakimi kierował się przyjmując dane rozwiązania planistyczne oraz powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie i piśmie z [...] 2003 roku. Zarzuty podniesione przez Andrzeja T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są ogólnikowe i nieprecyzyjne a w końcowym fragmencie całkowicie odbiegają od meritum sprawy. Stanowią dowolne dywagacje skarżącego nie związane ze sprawą. Brak zatem możliwości i podstaw aby ustosunkować się do tak sformułowanych wywodów skarżącego. Zawarte w uchwale Rady Gminy rozstrzygnięcia dotyczące zarzutów skarżącego nie budzą – z punktu widzenia przepisów prawa materialnego żadnych zastrzeżeń. Przedmiotowa uchwała wyczerpująco i w sposób przekonujący przedstawia wybór dokonany przez Radę Gminy w zakresie rozwiązania przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie chybiony jest zarzut niezgodności projektu z dokumentami dotyczącymi spełnienia wymogów w zakresie oddziaływania ustaleń tego planu na środowisko. Analiza "Prognozy oddziaływania na środowisko" i "Studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Szubin" pozwala stwierdzić, że Rada Gminy dokonała wyboru, który znajduje uzasadnienie i nie jest sprzeczny z w/w opracowaniami. Mając zatem powyższe na względnie Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.