II SA/Bd 330/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa Jastrzębiec stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą Nr XI/78/2011 z dnia 29 września 2011 r. Rada Miejska w Więcborku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej "u.s.g."), uchwaliła statut sołectwa Jastrzębiec. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 3 listopada 2011 r. Nr 242 poz. 2265. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy 25 stycznia 2021 r. wniósł Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: 1. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 statutu sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 10% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 Statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego; 4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Mając powyższe na uwadze Prokurator Rejonowy w Tucholi, na podstawie art. 147 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w § 6 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz pkt 2 i pkt 6, § 9 w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 17 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 3. Ponadto Prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwaleniu ww. przepisów statusu sołectwa, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę Gmina Więcbork, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty za bezzasadne i przedstawiając szczegółową argumentację swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy p.p.s.a.. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części niezależnie od upływu czasu od jej uchwalenia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej uchwalenia, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13; wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; a także wyroki WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. II SA/Ke 545/19, z 14 października 2020 r., sygn. II SA/Ke 720/20, z 24 listopada 2020 r., sygn. II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 218/19 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork (opubl. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2007 r. Nr 72 poz. 1178). Wbrew wymogowi określonemu w § 7 ust. 1 pkt b) uchwały z 27 kwietnia 2007 r. nie umieszczono obwieszczeń na tablicach ogłoszeniowych jednostki pomocniczej na terenie objętym konsultacjami oraz wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt c) uchwały nie dokonano ogłoszenia poprzez lokalną prasę. Ponadto w obwieszczeniu o przedmiotowym zebraniu, które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku oraz na stronie BIP Urzędu, wskazano, że przedmiotem konsultacji jest zaopiniowanie zmian statutu sołeckiego. Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 5 lipca 2011r. wynika, że na powyższym zebraniu Sekretarz Gminy przedstawił zebranym nie projekt zmian, ale projekt całego nowego statutu. Jak wynika z protokołu zebranym objaśniono jakie zmiany w stosunku do starego statutu zostaną wprowadzone oraz wskazano, że "dla zapewnienia czytelnego Statutu Sołectwa uchylono Statut Sołectwa uchwalonego 25 maja 2005 r. wraz z jego zmianami i wprowadza się Statut w brzmieniu jak w projekcie opiniowanej uchwały Rady Miejskiej". W istocie zatem wbrew treści obwieszczenia na zebraniu wiejskiemu przedstawiono do konsultacji nie zmiany w statucie sołectwa, ale cały nowy statut. Obwieszczenie o konsultacjach nie odpowiadało zatem wymogowi § 7 ust. 2 pkt a) uchwały z 27 kwietnia 2007 r., gdyż nie wskazywało rzeczywistego przedmiotu konsultacji. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby istniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem nowego statutu, porównania go ze starym statutem i zweryfikowania, czy nowy statut różni się od starego tylko tymi zmianami, które zostały przedstawione przez Sekretarza Gminy dopiero na samym zebraniu. Z akt sprawy nie wynika także, aby taką możliwość dano uczestnikom zebrania w trakcie jego trwania. Trzeba także zauważyć, że sama treść uchwały zebrania wiejskiego z dnia 5 lipca 2011 r. jest wewnętrznie sprzeczna albowiem w jej treści jako przedmiot uchwały wskazano, że jest to uchwała "w sprawie zaopiniowania projektu Uchwały Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jastrzębiec" natomiast w § 1 uchwały wskazano, że zebranie uchwaliło "Pozytywnie zaopiniować przedstawione zmiany w Statucie Sołectwa Jastrzębiec". Nie jest więc jasne, czy pozytywna opinia dotyczy zmian w starym statucie czy całego nowego statutu. Tak ograniczonych i wadliwych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10). W przedmiotowej sprawie takich konsultacji nie przeprowadzono. W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wyżej wskazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się odnoszenie się do zarzutów skargi. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść skarżonych przepisów uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 134 ust. 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości.