II SA/Bd 331/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję SKO w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w T. działającego z upoważnienia Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od SKO w T. na rzecz skarżącego 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. Rejon Dróg Wojewódzkich na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku I. G. z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 552 relacji Różankowo - Łysomice - Lubicz - droga klasy G w km 17 + 040 (strona prawa) na działkę nr [...] w miejscowości Lubicz - nie wyraził zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. W uzasadnieniu organ wywodził, że po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przeprowadzeniu w dniu 10 listopada 2010 r. wizji lokalnej w terenie oraz po przeanalizowaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz ustalił, że zgodnie z Uchwałą Nr XVII/275/99 Rady Gminy Lubicz z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz, na obszarze wsi Lubicz Dolny rejon ulic: Dworcowej, Warszawskiej i Grębockiej (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2000 r., Nr 33, poz. 317) z § 6 pkt 4 wynika, iż adaptuje się istniejące zagospodarowanie terenu oznaczonego symbolem M-15, w skład którego wchodzą również zjazdy istniejące. Ponadto zgodnie z treścią § 23 pkt 9 cytowanej wyżej uchwały Rady Gminy i załącznika graficznego stanowiącego jej część integralną nie wynika, aby komunikacja dla nowej zabudowy lokalizowanej na terenie oznaczonej M-15, w tym działki [...] i [...] oznaczone linią rozgraniczającą tereny o jednakowym przeznaczeniu, ma się odbywać z drogi wojewódzkiej. Na czas uchwalenia planu na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] znajdował się budynek mieszkalny, którego część obecnie istnieje na działce o nr [...], a część znajdująca się na działce nr [...] została rozebrana zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. z [...] r. i dla której to części, tj. działki nr [...] komunikacja odbywała się poprzez działkę nr [...] posiadającą zjazd istniejący z drogi wojewódzkiej zlokalizowany w km 17 + 062 strona prawa. Z aktu notarialnego dołączonego do wniosku również nie wynika, aby działka [...] posiadała bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej, a zatem należy przyjąć, iż komunikacja dla w/w działki ma się odbywać na dotychczasowych zasadach, tj. poprzez działkę nr [...], która posiada zjazd istniejący z drogi wojewódzkiej. Wnioskodawca jako nabywca działki nr [...] ma prawo zażądać od zbywających tę działkę ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na działce nr [...] dla komunikowania się z nabytą bez ustalonego zjazdu do drogi publicznej działką nr [...] z drogą wojewódzką. Organ ponadto zobowiązany był uwzględnić fakt, że droga wojewódzka, do której wnioskodawca planował lokalizować zjazd, jest drogą kategorii G, drogą o dużym natężeniu ruchu zgodnie z art. 19 ust 1, art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych do zarządu drogi należy nie dopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na w/w drodze. Powyższy warunek normuje również rozporządzenie z 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), które w § 9 ust. 1 pkt. 4 mówi, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, która to zabudowa określa obowiązujący plan zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem M- 15. Z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2010 r. i spisanej w tym celu notatki, fotografii oraz wniesionych przez drogomistrza zastrzeżeń wynika, iż planowany do pobudowania zjazd na działkę nr [...] znajduje się w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 10 wojewódzkiej nr 552 oraz przejścia dla pieszych - co powodowałoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych. Zgodnie z normatywami określonymi w § 77 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej zjazd powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do w bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. I. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji podtrzymując swój wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Użyte przez ustawodawcę w treści powołanego przepisu słowo "może" wskazuje, że decyzja wydawana w omawianej sprawie ma charakter uznaniowy, a to z kolei oznacza, że organ administracyjny przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Nie oznacza to jednak dowolności w rozstrzyganiu konkretnej zindywidualizowanej sprawy. Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, a także reguły postępowania dowodowego oraz wymogi formalne decyzji określone w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto regulacje zawarte w postanowieniach ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Kontrola instancyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona i sprowadza się w zasadzie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem i czy podjęto wszelkie czynności mające na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz czy ocena zebranego materiału dowodowego jest wszechstronna, a dokonana na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się dowolności decyzji odmawiającej odwołującemu się wyrażenia zezwolenia na wykonanie zjazdu. Organ prawidłowo wziął pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocenił, po przeprowadzeniu wizji w terenie, techniczny brak możliwości lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt OSK 1122/2009, LexPolonica nr 2332510). Przepisy prawne regulujące omawianą materię, a więc art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wprowadzają wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej nakazując organowi zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazując, że przy drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Nie bez znaczenia dla okoliczności rozpatrywanej sprawy pozostaje także fakt, iż w trakcie wizji lokalnej w terenie ustalono, że postulowany zjazd znajduje się w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 10 i drogi wojewódzkiej nr 552 oraz przejścia dla pieszych, a zatem jego lokalizacja powodowałaby dodatkowe zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi ze szczególnym uwzględnieniem pieszych. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a tym samym mając na uwadze przedstawiony stan prawny i faktyczny organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej sprawie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Skarżący złożył od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając jej naruszenie 1) prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez organ II instancji, podzielający stanowisko organu I instancji, iż możliwa było odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, podczas gdy lokalizacja nieruchomości skarżącego i istniejące uwarunkowania drogowe nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu; 2) prawa materialnego, tj. § 9 ust. 4 i § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, iż można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, pomimo faktu, że projektowany zjazd nie spowodowałby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych, a ponadto projektowany zjazd odpowiada wymaganiom wynikającym z powyższych przepisów; 3) podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu I i II instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa; 4) podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu indywidualnego skarżącego, 5) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa; 6) prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji w sposób niewyczerpujący. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że decyzja wydawana w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy. Dlatego też, organ administracyjny ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć, ale tylko w przypadku, gdy rzetelnie ustali stan faktyczny sprawy. Kryterium decydującym o treści decyzji organu jest zgodność z przepisami prawa, precyzyjnie - z postanowieniami przepisów szczególnych o warunkach technicznych dróg publicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. "Wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygniecie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (V SA/Wa 45/07)." W niniejszej sprawie z pewnością nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy indywidualny interes strony ubiegającej się o lokalizację zjazdu przejawiający się w odpowiednim dostępie do drogi publicznej pozostawał w sprzeczności z interesem społecznym, wyrażającym się jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Projektowany zjazd nie narusza w żadnym stopniu interesu społecznego, jest natomiast przejawem uzasadnionego interesu indywidualnego skarżącego. Analizując treść zaskarżonej decyzji, należy dojść do wniosku, iż organ II instancji błędnie nie dopatrzył się dowolności decyzji organu I instancji, która odmawia wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Możliwość uzyskiwania zezwolenia na lokalizację zjazdu normuje art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a według ustawowej definicji zawartej w art. 4 ust. 8 powyższej ustawy zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu do przyległej nieruchomości, jak wskazano powyżej, ma charakter uznaniowy i może być uzależniona od istniejących warunków technicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1997 r., II SA 3036/95), które to warunki muszą odpowiadać wytycznym w zakresie projektowania dróg, zawierające podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Na podstawie art. 7 ust 2 pkt ustawy o drogach publicznych Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy wskazać, iż treść przepisu § 9 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia ewidentnie wskazuje, iż na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Nie ma mowy w powyższym przepisie o wykluczeniu takiego zjazdu. Obowiązkiem organów obu instancji było wyjaśnienie, czy liczba zjazdów z drogi wojewódzkiej nr 552 i ich usytuowanie pozwalają na utworzenie kolejnego zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżącego, wskazanie optymalnej liczby zjazdów oraz opisanie zagrożenia uzasadniającego odmowę zezwolenia. Jak słusznie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. "Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G (...). (II OSK 1143/06)." Co innego stwierdził organ II instancji, interpretując ten przepis w sposób błędny poprzez przyjęcie, iż pozwala on odmówić wydania zezwolenia każdemu nowemu zjazdowi na drodze klasy G. Jest to wykładnia całkowicie niedopuszczalna, która w praktyce oznaczałaby zakaz projektowania zjazdów na drogach o klasie G. Należy podkreślić, iż powyższy przepis rozporządzenia dopuszcza sytuację, w której zezwala się na budowę zjazdu. Występuje ona wtedy, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie wyjątkową sytuacją. Projektowany zjazd posiada wszystkie cechy określone w § 77 oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a więc jest zaprojektowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymaganiom ruchu pieszych. Organ I instancji, a powtarzając jego wykładnię także i organ II instancji, błędnie zastosował powyższe normy, gdyż projektowany zjazd niewątpliwie nie spowodowałby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych. Co istotne, organy obu instancji nie wyjaśniły, na czym, w ich ocenie, miałyby polegać wymogi wynikające z konkretnych warunków technicznych, które pozwoliły, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 4 i § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na wydanie decyzji o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ponadto organ II instancji w pełni zaaprobował powołanie się przez organ I instancji na postanowienia § 6 pkt 4 uchwały Nr XVII/275/99 Rady Gminy Lubicz z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz, na obszarze Lubicz Dolny, rejon ulic: Dworcowej, Warszawskiej i Grębockiej, z którego wynika, że dla terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolami M 1-7 oraz M 15 adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową i dopuszcza się możliwość jej modernizacji, przebudowy, rozbudowy oraz likwidacji. Powyższe postanowienia nie wykluczają jednak możliwości lokalizacji dodatkowego zjazdu indywidualnego, a więc teza o zakazie czy niemożliwości projektowania zjazdu jest całkowicie niedopuszczalna. Wskazać należy, iż treści powyższej uchwały wynika, iż tworzenie nowych zjazdów winno być ograniczone, a nie uniemożliwione. Skarżący nabył nieruchomość nr [...], która była przeznaczona pod zabudowę. To oznacza, iż przy spełnieniu wszystkich warunków technicznych zarządca drogi jest zobowiązany do udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu z powyższej nieruchomości, jeżeli nie ma możliwości innego dostępu z drogi publicznej do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Brak możliwości dostępu do drogi publicznej oznacza tym samym brak możliwości zabudowy powyższej działki. Jak zostanie wskazane w dalszej części uzasadnienia, nie istnieje możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej przez którąkolwiek z działek sąsiednich. Należy zatem stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które pozwalały organowi I instancji (którego zdanie podzielił organ II instancji) na wydanie skarżącemu zezwolenia na budowę zjazdu z jego działki na drogę publiczną. Ponadto treść przepisu art. 17 pkt 7d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obowiązywał do dnia 20 października 2010 r., wskazuje jednoznacznie, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W przedmiotowej sprawie, na etapie uzgadniania projektu planu, zarządca drogi nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co możliwości projektowania i budowy nowych zjazdów na drogę wojewódzką nr 552. Co więcej, ustalenia wizji lokalnej, której celem było zbadanie warunków technicznych oraz kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego, nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, iż zdaniem skarżącego wizja ta winna zostać przeprowadzona przez organ I instancji z udziałem biegłego z zakresu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wbrew temu, co twierdzi organ II instancji, istnieje techniczna możliwość lokalizacji przedmiotowego zjazdu, zaś jego umiejscowienie nie doprowadzi do pogorszenia istniejących warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej. Organ II instancji, podzielając ustalenia organu I instancji, nie wskazał, na czym hipotetyczne pogorszenie istniejących warunków bezpieczeństwa ruchu miałoby polegać. Błędnie ustalono, iż postulowany zjazd znajduje się w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 10 i drogi krajowej 552. Przedmiotowy zjazd znajduje się bowiem w odległości ok. 350 metrów od powyższego skrzyżowania, a co ważniejsze istnieje co najmniej 7 zjazdów znajdujących się zdecydowanie bliżej tego skrzyżowania, w odległości np. 50 metrów. Najbardziej jaskrawym tego przykładem jest lokalizacja 3 zjazdów do nieruchomości należącej do P. Spółka z o.o. znajdującej się niewątpliwie w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 10 i drogi krajowej 552. Należy zatem zadać pytanie: W jaki sposób, zdaniem organu II instancji, lokalizacja przedmiotowego zjazdu miałaby mieć negatywny wpływ na warunki bezpieczeństwa ruchu w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr 10 i drogi krajowej 552? Organ nie przedstawił charakteru zmian ruchu drogowego po lokalizacji dodatkowego zjazdu i nie uzasadnił zajętego stanowiska. Ponadto lokalizacja zjazdu w pobliżu przejścia dla pieszych nie oznacza automatycznie spowodowania dodatkowego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych. Wyjeżdżając z powyższego zjazdu użytkownicy ruchu mieliby wystarczająco dobry widok na pieszych znajdujących się na przejściu oraz zamierzających z tego przejścia skorzystać. Po drugiej stronie przejścia dla pieszych znajduje się inny zjazd w odległości znacznie bliższej niż wnioskowany przez skarżącego. Przyjmowanie stanowiska a priori, iż użytkownicy ruchu korzystający z projektowanego zjazdu będą stanowić zagrożenie dla pieszych jest nieuzasadnione i niepoparte żadnymi rzetelnymi badaniami lub wskaźnikami uzasadniającymi tego rodzaju rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia poglądu w sposób umożliwiający jego kontrolę. Zdaniem Skarżącego organ II instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Takie działanie organu wskazuje na automatyczne przyjęcie przez niego ustaleń organu I instancji, a co za tym idzie powielanie błędów popełnionych przez organ I instancji w postaci błędnych ustaleń faktycznych, nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz takiej interpretacji przepisów prawa odnoszących się do przedmiotowej sprawy, iż pozwalała ona jedynie na wydanie decyzji odmownej. Sugestia organu I instancji, aby skarżący zażądał od właściciela działki nr [...] ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na działce nr [...] dla komunikowania się z drogą wojewódzką jest całkowicie bezpodstawna. Nie istnieje bowiem techniczna możliwość ustanowienia takowej służebności z uwagi na zabudowę znajdującej się wzdłuż granicy działki skarżącego i działki sąsiedniej, co potwierdza załączony wydruk mapy geodezyjnej. Ustanowienie takiej służebności byłoby zbyt dużym obciążeniem dla nieruchomości sąsiedniej, z uwagi na konieczność ewentualnej rozbiórki części zabudowań, co stoi w sprzeczności z treścią art. 145 § 2 k.c., który nakazuje przeprowadzenie drogi koniecznej z możliwie najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Wskazać również należy, iż organ II instancji w pełni podzielił błędne ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji organu I instancji, a ponadto nie wziął pod uwagę faktu, że granice swobodnego uznania wyznaczają interes społeczny, słuszny interes obywatela, reguły postępowania dowodowego, wymogi formalne decyzji określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz treść ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 maja 2009 r. "Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. (II SA/Bd 783/08)." W przedmiotowym postępowaniu trudno nadać przymiot rzetelności ustaleniom poczynionym przede wszystkim przez organ I instancji, które podzielił organ II instancji. Należy stwierdzić, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy został zebrany oraz rozpatrzony w sposób niewyczerpujący. W tym miejscu należy wskazać, na treść art. 61 § 1 k.p.a. i 77§ 1 k.p.a., z których wynika, iż co prawda postępowanie toczy się na wniosek strony, jednak to po stronie organu leży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w ramach postępowania w sprawie o lokalizację zjazdu indywidualnego. Tym samym organ I instancji, którego zdanie podzielił organ II instancji, naruszyły zasadę oficjalności i zasadę prawdy materialnej, które tym przypadku powinny być w pełni zastosowane. Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz rozpoznaje sprawę niejako na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 września 2009 r. jasno przesądził, iż "Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (III SA/G1 468/09)." Przy czym w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z powyższego jasno i bezsprzecznie wynika, iż organ II instancji błędnie uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwane dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 cyt. ustawy ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej (klasy G). W myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 rozporządzenia, w myśl którego "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Mając to na względzie podzielić należy pogląd organów, iż w przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jednakże w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało w należyty sposób tej okoliczności. Organ wydając decyzję winien brać pod uwagę przesłanki związane z funkcją określonej drogi publicznej, organizacją i bezpieczeństwem ruchu na tej drodze, jej przepustowością i płynnością ruchu drogowego, a także związane z obowiązkiem dochowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonych w odpowiednich przepisach (vide cyt. wyżej rozporządzenie). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednocześnie, iż przy wydawaniu zgody na ustanowienie zjazdu z drogi publicznej zarząd drogi winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt II SA 917/98, LEX, a także P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych", ZCO Zielona Góra 2002, str. 115 i n.). Są to więc przede wszystkim przesłanki o charakterze publicznoprawnym, związane z interesem społecznym, który w przypadku dróg publicznych mają obowiązek reprezentować ich zarządy. Zarząd drogi działa w tych sprawach w granicach uznania administracyjnego. Jest oczywiste, że w tych warunkach organ ma obowiązek jasnego określenia kryteriów podjętej decyzji - tak by uniknąć zarzutu dowolności. Ma więc m.in. obowiązek odwołania się do przedstawionych wyżej kryteriów o charakterze publicznoprawnym, które powinien każdorazowo zindywidualizować, a zajęte stanowisko należycie umotywować i uzasadnić. W tej sytuacji organ powinien bezwzględnie wyjaśnić, w jakim stopniu sam fakt ustanowienia nowego zjazdu może oddziaływać przede wszystkim na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ orzekający powinien przy tym pamiętać, że w państwie prawa nie może funkcjonować sztywna reguła o prymacie interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a przy zamiarze ograniczenia prawa własności - a ten w rozpatrywanej sprawie ma w istocie miejsce - należy wskazać, jaki ważny interes społeczny (publiczny) za tym przemawia. Zatem organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji tym warunkom nie odpowiadają. W uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności uniemożliwiające, zdaniem organu, udzielenie skarżącemu zgody na wykonanie zjazdu z drogi, jednak nie jest to poparte żadnymi konkretnymi danymi. Sam fakt istnienia w pobliżu proponowanego zjazdu przejścia dla pieszych oraz skrzyżowania nie może przesądzać o niedopuszczalności wykonania zjazdu. Wniosek taki winien być poparty konkretnymi stwierdzeniami, które by to mogły potwierdzić. De facto uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do powtórzenia stosownych przepisów, odwołania się do przeprowadzenia wizji lokalnej i ogólnego sformułowania, iż sąsiedztwo skrzyżowania i przejścia dla pieszych stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Brak jest w uzasadnieniu odwołania się do konkretnych parametrów dotyczących odległości proponowanego zjazdu od w/w miejsc, jakie jest natężenie ruchu w tym konkretnym miejscu, jakie jest natężenie ruch osób korzystających z przejścia dla pieszych, jakie istnieje tam ograniczenie prędkości oraz w jaki konkretnie sposób wjazd czy wyjazd z proponowanego zjazdu może wpłynąć na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Decyzja organu II instancji nie zawiera precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia poglądu w sposób umożliwiający jego kontrolę. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien wskazać i poddać szczegółowej analizie wyżej wskazane okoliczności i jeśli uzna, że są one wystarczające do wydania decyzji, wydać takową lub ewentualnie w przypadku istnienia dalszych wątpliwości rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Ponadto skoro organ odwołał się w uzasadnieniu decyzji do możliwości korzystania przez skarżącego ze zjazdu z sąsiedniej nieruchomości poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej i podał to jako jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji korzystnej dla skarżącego, to winien odnieść się do twierdzeń skarżącego, iż ustanowienie takiej służebności nie jest obiektywnie możliwe. Reasumując, stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zgodnie z zasadą zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Ponadto również uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie powinno być bowiem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji oraz w sposób umożliwiający merytoryczną ocenę wydanego rozstrzygnięcia. Funkcją jego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.