II SA/Bd 331/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa Jeleń stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Tucholi, pismem z 27 stycznia 2021 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XXVI/134/2012 z dnia 23 lutego 2012 roku, którą Rada Miejska w Więcborku - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "u.s.g.") - uchwaliła statut sołectwa Jeleń. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego, 2) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 statutu sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 50% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum, 3) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego, 4) art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w § 6 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz pkt 2 i pkt 6, § 9 w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 17 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 3. W uzasadnieniu skarżący wskazał przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwaleniu ww. przepisów statusu sołectwa, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę Gmina Więcbork, wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty za bezzasadne. Zarządzeniem z 24 marca 2021 r. Sąd wezwał organ o dostarczenie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem statutu sołectwa Jeleń. W odpowiedzi na powyższe organ przesłał m.in. protokół nr 16 z posiedzenia Rady Miejskiej w Więcborku z 23 lutego 2012 r. oraz protokół nr 6 z posiedzenia Komisji Statutowej Rady Miejskiej w Więcborku z 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje skarżący. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, a stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poddana kontroli sądowej uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalania, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, niezależnie od zaistnienia jednostkowych naruszeń prawa wynikających z treści tej uchwały, a wskazanych w skardze. Zakwestionowana uchwała powzięta została na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z treścią jego ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie przy tym z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18 i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępny j.w.). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu brak spełnienia ustawowego wymogu przeprowadzenia – przed uchwaleniem statutu sołectwa Jeleń - konsultacji społecznych z mieszkańcami tego sołectwa (mieszkańcami jednostki pomocniczej gminy). W przesłanych przez Organ wraz z odpowiedzią na skargę oraz na żądanie Sądu dokumentach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego dokonanie tej czynności. Ani posiedzenie rady gminy ani posiedzenie komisji rady gminy nie są konsultacjami z mieszkańcami sołectwa. W przesłanym protokole nr 16 z posiedzenia Rady Miejskiej w Więcborku z 23 lutego 2012 r. nie ma nawet wzmianki o procedowaniu uchwały nadającej statutu sołectwu w zakresie konsultacji. W protokole nr 6 z posiedzenia Komisji Statutowej Rady Miejskiej w Więcborku z 22 lutego 2012 r. Sekretarz Gminy wskazała, że "zmiany" statutu m.in. sołectwa Jeleń były przedstawion mieszkańcom poszczególnych sołectw podczas zebrań sołeckich i poddane pod głosowanie; opinia była pozytywna. W przesłanych Sądowi aktach brak jednakże jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słowa Sekretarza, w szczególności brak protokołu z zebrania sołeckiego czy dowodów wcześniejszego (przed terminem zebrania sołeckiego) ogłoszenia o możliwości zapoznania się z projektem statutu. Należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) nie przedstawił Sądowi żadnych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji – Sąd zobowiązany jest przyjąć, że nie przeprowadzono żadnych czynności, które można by rozważać jako przeprowadzenie konsultacji. Nie jest dowodem przeprowadzenia takich czynności sama wypowiedź Sekretarza Gminy zaprotokołowana na posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej. Wypowiedź ta nie ma oparcia w jakimkolwiek dokumencie przedstawionym Sądowi. Dowodem przeprowadzenia konsultacji mogą być np. kopie ogłoszeń skierowanych do mieszkańców sołectwa (w formie papierowej lub na stronie BIP lub innej stronie internetowej gminy), protokoły ze spotkań z mieszkańcami (z wyraźnym wskazaniem, że dotyczyły one konsultacji, a ponadto ze wskazaniem sposobu przygotowania i przebiegu spotkania czy treści zgłaszanych uwag i wniosków) czy wreszcie nadesłane przez mieszkańców pisma. W niniejszej sprawie żadnych tego rodzaju dokumentów Sądowi nie przedstawiono. W tej sytuacji - aczkolwiek przedstawione w skardze zarzuty znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się ich szczegółowe rozpatrywanie. Wskazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez względu na jej treść. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.