II SA/Bd 334/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...].AD, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Skarżący M. D. w dniu [...] stycznia 2017 r. złożył wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (w skrócie: PFRON) do likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej - budowa tarasu ze zjazdem, w wysokości [...] zł. W piśmie z [...] lutego 2017 r. skarżący wyraził zgodę na budowę pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, a następnie w piśmie z [...] marca 2017 r. skarżący zmodyfikował wniosek wskazując, że chce zbudować podjazd z podestem. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. poinformował skarżącego, że jego wniosek rozpatrzono pozytywnie, przyznając dofinansowanie do wykonaniu podestu z podjazdem w kwocie [...]zł. Pismem z [...] września 2017 r. nr [...].AD Starosta M. (w imieniu którego działał Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M.) zwrócił się do skarżącego "o ustosunkowanie się do przyznanego dofinasowania". Organ wskazał, że wykorzystanie środków musi nastąpić w roku 2017, dlatego prosi - w terminie do [...] września 2017 r., o pisemną deklarację o realizacji lub braku realizacji zadania; w przypadku braku realizacji zadania środki zostaną przeznaczone na wsparcie innej osoby niepełnosprawnej, natomiast niewykorzystane podlegają zwrotowi do PFRON. W piśmie z [...] września 2017 r. zatytułowanym "odwołanie" i wskazującym, że dotyczy ono ww. pisma z [...] września 2017 r. skarżący podniósł, że przyznane dofinansowanie jest niewystarczające do zrealizowania planowanego podjazdu z podestem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej w skrócie "Kolegium") decyzją z [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania "od pisma Starosty [...] nr [...].AD z dnia [...] września 2017 r." (oczywista omyłka - było to pismo Starosty [...]) - uchyliło zaskarżoną "decyzję" w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta M. decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...].AD odmówił skarżącemu dofinansowania ze środków PFRON do wykonania podestu o wymiarach 1,5 m x 1,5 m z podjazdem w ramach likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046) Rada Powiatu Mogileńskiego uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. dokonał podziału środków PFRON przekazując na likwidację barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się mieszkańców Powiatu Mogileńskiego kwotę [...]zł. Na wykonanie tego zadania zostało złożonych 34 wnioski na kwotę [...]zł. Zgodnie z zapisami uchwały Komisja ds. opiniowania wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych i w komunikowaniu się, powołana zarządzeniem Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M., dokonała podziału tych środków między wnioskodawców wymagających, zdaniem Komisji, natychmiastowej pomocy. Zaliczono do nich także skarżącego. Do realizacji wybrano 14 wniosków przeznaczając każdemu wnioskodawcy od 500 do [...] zł. Kolegium wskazało, że skarżący domaga się dofinansowania na postawienie podjazdu wraz z pomostem, którego koszt wynosi [...] zł, na co organ nie ma środków. Skarżącemu przyznano pomoc w kwocie [...]zł, ale domaga się on pomocy w kwocie ponad 7 – krotnie wyższej, czego organ nie może spełnić. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2018 r. M. D. zakwestionował postępowanie organów opisując swój stan zdrowia, niemożność samodzielnego wyjścia z mieszkania (położonego na wysokim parterze) na zewnątrz oraz wieloletnie (od 2010 r.) starania o wybudowanie tarasu z podjazdem (obecnie podestu z podjazdem). Skarżący podkreślił, że przyznane dofinansowanie jest zbyt małe, gdyż nie pozwala - przy braku środków finansowych po stronie skarżącego – na wybudowanie podestu z podjazdem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd nie może zatem np. orzec – zamiast organu, że skarżącemu przysługuje określone świadczenie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wymaga przede wszystkim ustalenia jaki charakter prawny ma akt organu administracji publicznej podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie ze środków publicznych (PFRON) dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Konieczne jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, czy akt ten stanowi decyzję administracyjną lub inny akt, czy też jest zwykłym pismem informacyjnym, które nie podlega zaskarżeniu. Zagadnienia związane z rehabilitacją zawodową i społeczną oraz zatrudnianiem osób niepełnosprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepisy rozdziału 3 ustawy dotyczą rehabilitacji osób niepełnosprawnych, która została zdefiniowana jako zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej (art. 7 ust. 1). W myśl art. 9 ust. 1 i 2 ustawy rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym i realizowana jest m.in. przez likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy, dofinansowanie m.in. likwidacji barier architektonicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, należy do zadań powiatu, które realizowane jest przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Ustawa nie określa zasad i procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w ww. zakresie, czyni to natomiast akt wykonawczy, wydany na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy, czyli rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 926, dalej jako "rozporządzenie"). Ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub w całości rodzaje zadań określone w § 2 rozporządzenia, w tym likwidacja barier architektonicznych (pkt 4). Dofinansowanie ze środków Funduszu zadań objętych rozporządzeniem następuje na pisemny wniosek złożony do właściwego organu, którego wymogi określono w § 11 rozporządzenia. Tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie określa § 12 rozporządzenia. Osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie (ust. 2) Z przepisu § 12 ust. 3b rozporządzenia wynika, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2015 r. sygn. II GSK 1846/14 z dnia 9 września 2015 r. oraz z 12 grudnia 2017 r. sygn. II GSK 2835/17, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych m.in. WSA w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bd 861/16 przytaczający szereg innych wyroków) wyrażane jest stanowisko, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych (oraz innych form dofinansowania, do których stosuje się § 12 rozporządzenia) ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stanowisko to podziela także Sąd w niniejszej sprawie. Tym niemniej należy uznać, że charakteru decyzji administracyjnej nie ma rozstrzygnięcie pozytywne tj. rozstrzygnięcie o przyznaniu dofinansowania na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych. Rozstrzygnięcie pozytywne oznacza, że starosta, stosownie do § 14 rozporządzenia, zawiera umowę z wnioskodawcą określająca m.in. wysokość środków PFRON przyznanych na realizację zadania. Postępowanie organu akceptujące wniosek dokonuje się zatem w sferze działań niewładczych administracji publicznej (por. zdaniem odrębne do uchwały NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II GPS 1/12). Charakter rozstrzygnięcia pozytywnego – w sytuacji kiedy organ nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na udzielenia dofinansowania w pełnej wysokości wszystkim wnioskodawcom – ma także rozstrzygnięcie o przyznaniu wnioskodawcy dofinansowania w mniejszej wysokości, niż określono to we wniosku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r., jak też poprzedzająca ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. były wynikiem błędnej interpretacji § 12 ust. 3b ww. rozporządzenia z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, polegającej na przyjęciu, iż rozstrzygnięcie pozytywne co do zgłoszonego wniosku wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ze względu na powyższe, uznając, że doszło do naruszenia ww. przepisu prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Sąd uchylił obie ww. decyzje (pkt 1 sentencji wyroku). Mając ponadto na względzie umożliwienie zgodnego z prawem załatwienia sprawy przed organem, Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił także decyzję Kolegium z dnia 2 listopada 2017 r. (pkt 2 sentencji wyroku.)