II SA/Bd 335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w T. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W oparciu o udzielone przez Prezydenta Miasta T. Z. E. T. S.A. pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] inwestor wykonał linię elektroenergetyczną kablową biegnącą wzdłuż ul. S. w T., m.in. przez działkę nr [...]. W dniu 2 kwietnia 2008 r. A. i S. S. (poprzednicy prawni W. S.) wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ułożeniem kabla na działce nr [...]podnosząc, że jako właściciele tej nieruchomości nie brali udziału we wskazanym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta T. odmówił wznowienia postępowania. Pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. A. i S. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. G. w T. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę linii kablowej wskazując, że jest ona położona niezgodnie z projektem, gdyż miała przebiegać przez działkę nr [...] a nie przez stanowiącą ich własność działkę nr [...]. Żądanie wydania "stosownej decyzji dla właściciela uzbrojenia energetycznego o likwidację kabla" wnioskodawcy ponowili w piśmie z dnia 18 lipca 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Inspektor Powiatowy odmówił nakazania rozbiórki linii kablowej na działce nr [...], jednakże decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118; z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), Inspektor Powiatowy odmówił nakazania rozbiórki linii kablowej na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodę na przeprowadzenie kabla energetycznego przez działkę nr [...] wyraził jej ówczesny właściciel tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. W oparciu o uzyskaną zgodę, Urząd Miejski w T. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. S. S. właścicielem tej nieruchomości został w trakcie trwania postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii kablowej, o czym poprzedni właściciel – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie poinformował Urzędu Miasta ani inwestora – Z. E. S.A. w T. Odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki uznał, że mogłyby być one przedmiotem rozpatrzenia po ewentualnym wznowieniu postępowania, jednak zgodnie z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego w skrócie "k.p.a.") podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do niezrozumienia przez skarżących, co kierowało urzędem nadzoru budowlanego, który w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołał art. 148 k.p.a., wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego I instancji, pismem z dnia 14 lipca 2008 r. ustosunkował się do pisma A. i S. S. z dnia 10 czerwca 2008 r. i wezwał do uzupełnienia wniosku o podanie podstawy ewentualnego wznowienia postępowania, oraz określenia jakiego postępowania i jaką decyzją zakończonego ma to wznowienie dotyczyć. Odpowiedź wezwanych z dnia 18 lipca 2008 r. nie stanowiła odpowiedzi, która spowodowałaby przeprowadzenie procedury wznowienia postępowania, wobec czego organ podjął decyzję na wniosek zawarty w piśmie z dnia 18 lipca 2008 r., dotyczący żądania likwidacji spornego kabla. Sprawa zastosowania w powyższym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego I instancji przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego a nie, jak sugerują skarżący, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wynika z faktu, że art. 48 Prawa budowlanego dotyczy obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, a przedmiotowa linia elektroenergetyczna kablowa ułożona została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. Wprawdzie trasę kabla poprowadzono w odstępstwie od uzgodnionego pozwolenia na budowę, lecz brak sprzeciwu właściwego urzędu na złożone zawiadomienie o zakończeniu robót z załączoną inwentaryzacją powykonawczą, doprowadziło do zaakceptowania istniejącego stanu zrealizowanej inwestycji. Sprawa ewentualnego naruszenia własności prywatnej winna być rozstrzygana na drodze postępowania przed sądami cywilnymi. Wskutek skargi A. i S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 157/09) uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podanie skarżących w powiązaniu z ich pismem z dnia 18 lipca 2008 r. spełniało wymagania formalne wniosku wszczynającego postępowanie. Z tego ostatniego pisma skarżących wynikała intencja weryfikacji prawidłowości wykonania prac budowlanych w odniesieniu do warunków wynikających z pozwolenia, na podstawie których były one wykonane. Sąd zwrócił uwagę, że nieprawidłowości w odniesieniu do zgodności z pozwoleniem na budowę powinny więc być usuwane w trybie wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji podstawą prawną swego rozstrzygnięcia uczynił co prawda między innymi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wskazując jednak dlaczego w jego przekonaniu właśnie ten przepis powinien stanowić podstawę orzekania. Organ odwoławczy natomiast w podstawie prawnej swojej decyzji ograniczył się do wskazania przepisów ustrojowych stanowiących podstawę jego funkcjonowania oraz rozwiązań procesowych określających formę załatwienia sprawy oraz rodzaje decyzji wydawanych przez organ drugiej instancji. W ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał organom w pierwszej kolejności ocenić czy rzeczywiście wystąpiły odstępstwa od projektu stanowiącego realizację przedsięwzięcia, a jeżeli tak to czy miały one charakter istotny i w zależności od dokonanych ustaleń uzależnić wynik postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wezwał inwestora – E. O. S.A. do dostarczenia w terminie do 30 września 2009 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże po zapoznaniu się ze skargą do sądu administracyjnego Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. i decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nieprawidłowe ustalenie stron postępowania: mianowicie z dniem 17 kwietnia 2008 r. właścicielem działki nr [...] (poprzednio nr [...]) przy ul. S. w miejsce A. i S. S. stał się W. S. Ponownie rozpatrując sprawę Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. wezwał inwestora – E. O. S.A. do dostarczenia w terminie do [...] lutego 2010 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1992 r. Zdaniem organu nie ma konieczności rozbiórki linii kablowej, ponieważ nie uniemożliwia ona prawidłowej zabudowy działki nr [...] oraz nie utrudnia korzystania z niej. Linia przebiega w odległości od 1 do 3 metrów od granicy działki, na głębokości około 1 metra, a więc w strefie, gdzie nie może istnieć, zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, trwała zabudowa. Również głębokość ułożenia kabla nie uniemożliwia użytkowania działki dla celów ogrodniczych i rekreacyjnych. Rozstrzygnięcie zaś w przedmiocie zadysponowania przez inwestora działką nr [...] bez zgody jej właściciela nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych decyzją czynności i wyznaczył nowy termin na ich wykonanie do dnia [...] kwietnia 2010 r., zaś w pozostałej części Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Powiatowego podkreślając, że sprawa ewentualnego naruszenia własności prywatnej przez którąś ze stron postępowania winna być rozstrzygana na drodze postępowania przed sądami cywilnymi. W skardze do sądu administracyjnego W. S., zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wniósł o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy w ślad za organem I instancji, przyjął, że rozbiórka linii kablowej na działce [...] nie jest konieczna, bo trasa linii nie uniemożliwia prawidłowej zabudowy działki oraz nie utrudnia korzystania z niej. Pogląd ten nie został jednakże poprzedzony stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że na styku działek nr [...]i nr [...](aktualnie nr [...] i nr [...]), zgodnie z warunkami technicznymi, nie może istnieć zabudowa. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r., Nr 56, poz. 461), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Skarżący podniósł także, że organy nie wyjaśniły, w jakich okolicznościach doszło do istotnego, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1a Prawa budowlanego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem z dnia [...] grudnia 1999 r. Ponadto w opinii skarżącego organy błędnie zinterpretowały wskazanie sądu, zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2009 r. co do dalszego prowadzenia postępowania i usuwania niezgodności inwestycji z projektem budowlanym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie w trybie 51 Prawa budowlanego niejako zastępuje pozwolenie na budowę i polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co obejmuje także wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zarzucił również, że w ramach procedury legalizacyjnej w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nie zbadał, czy legalizowany obiekt – linia kablowa poprowadzona częściowo po innej trasie niż pierwotnie zakładał projekt – jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź w jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zasadny jest przede wszystkim zarzut skarżącego o naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację. Zgodnie ze wskazanym przepisem właściwy organ, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zdaniem Sądu, w przypadku jeżeli "istotne odstąpienie" polega na wyjściu poza obszar, który miał ulec przekształceniu w wyniku robót budowlanych (jak w przedmiotowym przypadku), doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga, poza spełnieniem warunków techniczno – budowlanych, także wykazaniem się przez inwestora prawem do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane. Należy bowiem zauważyć, że w ramach kontroli nad procesem budowlanym ustawodawca przewidział nie tylko konieczność zachowania wymagań technicznych określonych w przepisach Prawa budowlanego oraz w wydanych na jego podstawie rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych dla poszczególnych rodzajów obiektów (art. 5 ust. 1 i art. 7 Prawa budowlanego). Jednym z warunków zgodnego z prawem rozpoczęcia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością, na której ma być wykonany obiekt budowlany (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Wynika z tego, że w zakresie "stanu zgodnego z prawem" wznoszonego obiektu budowlanego mieści się nie tylko jego poprawność techniczna, ale także usytuowanie obiektu respektujące prawa do nieruchomości, na której obiekt powstaje. Z treści art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, aby ustawodawca w przypadku, jeżeli doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – wyłączył z zakresu "stanu zgodnego z prawem" wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, opubl. LEX nr 374725). Podobnie, mając na względzie treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ przed wydaniem pozwolenia na budowę bada plan zagospodarowania przestrzennego lub warunki zabudowy, zasadnym jest także zarzut, iż organ, wbrew obowiązkowi doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nie zbadał, czy pozostawienie linii kablowej na działce skarżącego pozostaje w zgodzie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego lub stosowną decyzją o warunkach zabudowy. Odnośnie zarzutu skarżącego, że organ błędnie ocenił, iż na zajętej przez linię kablową części działki nr [...] nie jest możliwe wznoszenie innych obiektów budowlanych – należy zwrócić uwagę, iż powołane przez skarżącego przepisy dotyczą możliwości budowy przy granicy z inną działką budowlaną. Z akt sprawy wynika natomiast, że sporna linia kablowa została zlokalizowana na tej części działki nr [...], która przylega do nieruchomości nr [...] będącej drogą. Akta sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi (brak w tym względzie ustaleń organów), czy jest to fragment drogi posiadającej status drogi publicznej. Jeżeli bowiem działka nr [...] jest częścią drogi publicznej, to odnośnie możliwości usytuowania w jej sąsiedztwie obiektów budowlanych konieczne jest uwzględnienie nie tylko zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; z późn. zm.). Ze względu na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak zobowiązania inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organy powinny rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.